机构改革解读丨重构金融监管体系，“一行一局一会”时代即将来临！业内：部分职能整合将有利于金融监管工作的开展

“一行两会”金融监管格局形成5年后，新一轮政府机构改革帷幕再度拉开。

3月7日，受国务院委托，国务委员兼国务院秘书长肖捷作关于国务院机构改革方案的说明。根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，组建国家金融监督管理总局。

从“一行三会”，到“一行两会”，再到未来的“一行一局一会”，金融监管格局历经了近20年的更迭。

在银保监会基础上组建国家金融监督管理总局

根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，此番金融监管机构改革中，将组建国家金融监督管理总局。统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为，作为国务院直属机构。

国家金融监督管理总局在中国银行保险监督管理委员会基础上组建，将中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，中国证券监督管理委员会的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局。不再保留中国银行保险监督管理委员会。

国务委员兼国务院秘书长肖捷表示，党的二十大作出明确部署，要依法将各类金融活动全部纳入监管。为解决金融领域长期存在的突出矛盾和问题，在中国银行保险监督管理委员会基础上组建国家金融监督管理总局。

2022年12月，银保监会主席郭树清曾撰文指出，现代金融监管的基本内涵中，其一便是宏观审慎管理。防范和化解系统性风险，避免全局性金融危机，是金融治理的首要任务。

而宏观审慎管理也与微观审慎监管、保护消费权益、打击金融犯罪、维护市场稳定、处置问题机构等要素共同构成了现代金融监管的基本内涵。

郭树清也提到了现阶段金融监管面临的主要挑战。现代科技的广泛应用使金融业态、风险形态、传导路径和安全边界发生重大变化。金融机构公司治理与高质量发展要求相比仍有差距。专业化处置机构和常态化风险处置机制不健全。此外，金融监管资源总体仍然紧张，高素质监管人才较为缺乏，基层监管力量十分薄弱。

在加强和完善现代金融监管的重点举措方面，他指出，要健全“风险为本”的审慎监管框架，把防控金融风险放到更加重要的位置，优化监管技术、方法和流程，实现风险早识别、早预警、早发现、早处置。加强功能监管和综合监管。

“站在新的历史起点，金融监管改革任务非常艰巨。”郭树清表示，必须按照党中央决策部署，深化金融体制改革，推进金融安全网建设，持续强化金融风险防控能力。

中国金融监管体系的40年改革之路

中国金融监管的历史沿革，映照着中国金融的改革之路。

中国金融改革的过程是开枝散叶的过程。改革开放之初，金融监管体系建设主要围绕专业银行和中央银行进行。1979年，为推动经济体制改革，加快市场化建设步伐，农业银行、中国银行、建设银行和工商银行相继从人民银行分离出来，成立专业银行。

1984年，人民银行开始专门履行中央银行职能，制定和实施全国宏观金融政策，控制信贷总量和调节货币资金，不再办理企业和私人信贷业务。

自此之后，股份制银行、城市商业银行和农村信用社独立法人等不同类型的机构逐步诞生，非银行金融机构也快速发展。

20世纪90年代，金融体系格局发生重大转变，随着资本市场成长，1992年，国务院证券委员会和证券监督管理委员会成立，人民银行正式将证券期货市场的监管权移交，标志着金融监管体系开始由统一走向分业。

1998年，保险监督管理委员会成立，统一监管保险经营机构。2003年，银行监督管理委员会成立。我国金融分业监管体系不断完善，各监管机构专业监管能力不断提升，形成以人民银行、银监会、证监会、保监会“一行三会”为主导的分业监管格局。

为切实强化金融监管，提高防范化解金融风险的能力，2017年第五次全国金融工作会议提出设立金融稳定和发展委员会，同年11月，党中央、国务院同意批准金稳委成立，拉开了新时代金融体系改革的大幕。

2018年3月，为深化金融体制改革、顺应综合经营趋势、落实功能监管和加强综合监管，《深化党和国家机构改革方案》将银监会和保监会合并，组建中国银行保险监督管理委员会。

自此，我国金融监管体系进入了金稳委、人民银行、银保监会和证监会“一委一行两会”为主导的时代。

经过40多年的改革发展，我国金融监管体系不断总结经验，日臻完善。

部分职能整合将有利于金融监管工作的开展

站在当前历史节点，将要送别中国银保监会，迎来国家金融监督管理总局。银保监会过去承担的主要职能有哪些？此番金融监管机构改革，将带来怎样的影响？

一位业内人士对记者表示，银保监会的主要职能是对全国银行业和保险业实行统一监督管理，包括对银行业和保险业机构及其业务范围实行准入管理，审查高级管理人员任职资格，制定银行业和保险业从业人员行为管理规范等。

“还有一块很重要的工作就是对银行业和保险业机构进行现场检查和非现场监管。”该人士表示，保护金融消费者合法权益也是很重要的工作内容。此次机构改革，央行有关金融消费者保护的职责，证监会的投资者保护职责也将划入国家金融监督管理总局，这将进一步促进金融消费者权益保护工作的统筹和提升。

强化行为监管，是此次改革方案的要义之一。以前“一行两会”都设有消保部门，在微观工作中，难免出现判定标准、工作流程不一致的情形，从而在一定程度上影响消保工作的效率，也造成部分金融消费者的困惑和不便。改革之后，消保工作将权责合一，统一到金融监督管理总局，将整合此前各个部门的优秀经验，加以优化，促进行为监管的加强，亦能实现审慎监管的统一。

“金融交易中存在着严重的信息不对称，普通居民很难拥有丰富的金融知识，而且金融机构工作人员往往也不完全了解金融产品所包含的风险。这就导致金融消费相较于其他方面的消费，当事人常常会遭受更大的利益损失。”郭树清在《加强和完善现代金融监管》一文中表示，2008年全球金融危机之后，金融消费者保护受到空前重视。世界银行推出39条良好实践标准，部分国家对金融监管框架进行重大调整。

记者注意到，根据机构改革方案的说明，央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责也将划入国家金融监督管理总局。该人士认为，监管部门的部分职能整合，将有利于金融监管工作的开展。“还是要守住不发生系统性金融风险的底线，发挥好金融服务实体经济的功能。”

这意味着，金控公司将纳入同一个监管部门监管，不再区分是由金融企业发起还是非金融企业发起。监管的一致性，有助于消弭监管套利和监管竞争。

封面图片来源：每日经济新闻 刘国梅 摄