城镇化率首超65%，下一个突破口在哪？

图片来源：新华社

今天公开的政府工作报告（下称“报告”）中，一个数字十分引人注目：去年，我国常住人口城镇化率已经提高到65.2%。

根据“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出的目标，“十四五”时期，我国常住人口城镇化率将提高到65%。如今，“十四五”尚未过半，目标已然达成，速度不可谓不快。

是什么推动了中国城镇化的迅速推进？增长动能又还将持续多久？

十年前，有关“加快户籍制度改革”的一系列部署，按下了常住人口城镇化的快进键。当年，全国常住人口城镇化率仅53.7%，到现在十年间增长超过10个百分点。县城成为新型城镇化的重要载体。在今年报告中关于“持续推进以人为核心的新型城镇化”首先提到的就是，“完善城市特别是县城功能，增强综合承载能力”。

宏大叙事外，报告中的一个细节是，成渝地区双城经济圈继续作为“新型城镇化”的唯一具体实践“亮相”。往回看，2020年成渝地区双城经济圈首次出现在政府工作报告中，连续两年被列入“区域协调发展”框架下，从去年开始则单独出现在了“新型城镇化”的相关表述中。

今年初，国家发改委召开的城镇工作暨城乡融合发展工作部际联席会议第五次会议上，成渝地区双城经济圈今年建设工作要点亦被专门审议研究。在眼下城镇化进程新节点上，这一安排也值得展开说说。

量

过去十年，中国城镇化进程高潮迭起。

2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》出炉，对户籍制度改革进行明确部署，提出“把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系”。

有专家表示，这意味着户籍制度改革更加凸显“多层次、全方位”，也意味着我国在通往公平正义的道路上迈出了更加坚实的一步。

围绕上述决定关于“推进农业转移人口市民化”的部署，同年底，有关“三个1亿人”的目标问世。其中的一个“1亿人”，即到2020年努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，通过实施差别化户口迁移政策，以期达到进城农民工梯度转移。

2020年，公安部统计数据显示，1亿人进城落户任务最终提前完成，1亿多农业转移人口自愿有序实现了市民化。此次报告中提到，十年间有1.4亿农村人口在城镇落户。

图片来源：新华社

城镇化的下一个增长点在哪？

站在“十四五”门槛上，新一轮讨论由此展开。此前国家发改委官网发表一篇中国宏观经济研究院投资研究所文章，其中提到，中国城镇化率仍有较大提升空间，特别是从区域来看，2019年，东部地区城镇化率达到68.5%，而中、西部则分别只有56.8%、54.1%，“发展还不充分，未来具有较大的发展潜力”。

另一方面，县城被投以高光。2021年政府工作报告中提出，发展壮大城市群和都市圈，推进以县城为重要载体的城镇化建设；2022年提出，加强县城基础设施建设，并首次提出“严控撤县建市设区”；到了今年，报告中的相关表述为，“完善城市特别是县城功能，增强综合承载能力”。

根据中国城市规划设计研究院院长王凯此前分析，按照业界对2035-2050年中国城镇化水平达到75%-80%之间的一种预估来测算，未来还有1.5-2亿左右人口进城，人口将进一步向大城市和小城市两端聚集，县级单元成为城镇化的重要层级。

成渝地区恰是两个增长点的交汇地带。

国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘云中等人研究发现，2011-2019年，成渝城镇化水平从45.3%提高至57.3%，年均增长1.5个百分点，超过同期全国1.2个百分点的增长速度，而增速来源主要是县级层面——县域城镇人口增长速度高达5.6%，不仅超过全域平均速度，更远高于地级市市区层面年增2.7%的速度。

中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀向城叔分析，早在2007年，成都和重庆两市就被国务院批准设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，在这样的基础上，成渝地区推动新型城镇化，展开城乡发展先行示范一直是重要内容。

如今，两市均已成长为超大城市，继续扩大空间有限；而从地理条件上看，该区域除成都平原外，主要是山地和丘陵地区，聚落相对分散，很难形成沿海地区梯次分明的城市体系，超大城市相可能直接与大、中、小型城市衔接。从这一点来说，县城的发展对成渝地区来说更为紧迫，其也理应扛起领头的重任。

质

而县城的城镇化能否有效推进，还取决于城镇化后半场所关心的生活方式、生产方式的城镇化，能否在这个“城镇化的最小单元”中落地。

2021年政府工作报告中，曾首次提到“新市民”一词，明确要“尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难”。今年报告再次提及“新市民”，伴随的则是教育、医疗公平等领域在数据上的明显变化。

比如教育层面，过去五年内，财政性教育经费占国内生产总值比例每年都保持在４％以上，且学生人均经费投入大幅增加。而通过持续加强农村义务教育薄弱环节建设，基本消除城镇大班额，推动解决进城务工人员子女入学问题，不仅义务教育巩固率由93.8%提高到95.5%，普及高中阶段教育目标实现，高等教育毛入学率从45.7％提高到59.6％

在医疗层面，通过深化医药卫生体制改革，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，进一步缓解看病难、看病贵问题。城乡居民医保人均财政补助标准从450元提高到610元，住院和门诊费用实现跨省直接结算，惠及5700多万人次，推行药品和医用耗材集中带量采购，降低费用负担超过4000亿元。

而这其中，不少都能惠及“新市民”。

据陈耀分析，“新市民”的待遇已经明显得到提升。虽然从户籍管理上看，300万以下人口的城市已经基本放开，300万到500万人口的城市没有完全放开，500万以上的城市亦有所限制。但在享受城市的福利待遇上，和户籍人口的差距已经大大缩小，子女能否入托、接受教育，基本不以户籍作为门槛，社保也与工作单位挂钩。

图片来源：新华社

紧随其后的是，一些县城、乡村也感受到公共服务资源的外溢。

“发达地区都市圈、城市群内的部分乡村，通过医共体、医联体，医疗资源开始下沉，优质教育资源的下沉也在推进，城乡之间的差距很大概率将大幅缩小。”他说道，“现在主要是一些非城镇化地区、偏远地区差距相对较大”。

而在县城发展的政策利好下，除了被动接受，县城也有主动作为的可能。他分析成渝地区就提到，对于当地星罗棋布的小城镇，可以先行一步展开试点甚至探索先行示范。比如，参照瑞士，探索山地特色的县城发展模式，推动产业、交通、生态、市政等基础设施的建设，形成投资热点，有利于拉动其成为经济的一种新增长引擎。

但必须承认的是，公共服务资源的差距现阶段仍然存在。“我们现在的目标也不是消除差距，而是基本公共服务的均等化，这些年也一直在朝着这一目标改进。”陈耀指出。

县城发展的重点、节奏也应量力而行。近年来，不少县城出现公交系统停运，背后直指县级财政困局。如何结合县城实际，设计更符合市民所需、又有可持续性的公共服务体系，将是县城城镇化下半场的重要问题。