深圳推进棚改：城市更新模式受冲击？

证券时报记者 吴家明

虽说深圳是一座“没有农村的城市”，但以二线插花地为代表的改造项目让“棚改”风吹到了深圳。不过，深圳市一份《关于加快推进棚户区改造工作的若干措施(征求意见稿)》在业界引发激烈讨论，瞬间一石激起千层浪，把棚改与城市更新再次推到了风口之上。

租赁再成重点

在租购并举的政策引导下，一线城市纷纷在公共住房和租赁市场发力，深圳则将目光聚焦至棚改，拟通过棚户区改造破解公共住房供应难题，似乎也切合大力发展住房租赁市场的“风口”。

最早于2005年在东北率先实施的棚户区改造，在深圳真正兴起的“脚步”是在去年的罗湖“二线插花地”棚改项目成功启动。目前，位于罗湖区的玉龙、木棉岭、布心棚改进程顺利。在业内人士看来，罗湖二线插花地棚改的有序进行说明相比城市更新，棚改的进度会更快。

城市更新是以“政府引导、市场主导”为主线，开发商作为城市更新主体，按照市场规则，以商品开发为主的市场行为。与一般的城市更新项目不同，罗湖的棚户区改造是以“政府主导、政府投资、政府规划”为主线，腾挪的土地资源用于建设回迁房、社会资源公共配套与保障性安居工程，不建设任何商品房。

在租购并举的政策引导下，一线城市纷纷在公共住房和租赁市场发力，广州首倡“租售同权”，北京提出“共有产权”，而深圳则将目光聚焦至棚改，试图进行公共住房供应体系的重构，拟通过棚户区改造破解公共住房供应难题，似乎也切合大力发展住房租赁市场的“风口”。

的确，这份最新公布的征求意见稿就十分强调“租赁”。征求意见稿提及深圳市范围内使用年限在20年以上、存在住房质量安全隐患、使用功能不齐全、配套设施不完善的老旧住宅区项目应当纳入棚户区改造政策适用范围，不再采用城市更新的方式进行改造。棚户区改造项目的住宅部分，除用于搬迁安置住房外，应当全部用作人才住房和保障性住房。福田、罗湖、南山、盐田四区的棚户区改造项目所建人才住房和保障性住房只租不售。此外，征求意见稿还明确棚户区改造项目实施模式，结合深圳市实际情况，推广“政府主导一国企实施一公共住房”的棚户区改造项目实施模式。棚户区改造项目原则上只通过拆旧建新的方式实施。

强调租赁市场的论调也让人联想起公屋与商品房并重的香港模式，或者是以政府组屋市场为主的新加坡模式。易居研究院智库中心研究总监严跃进表示，对于此类棚改项目来说，后续将积极导入租赁房源，也有助于培育新型的租赁社区，但棚改后的人才房、租赁房如何运营，也还是未知数。

过去，“强制征收”和“强制售卖”两大核心条款曾被诸多从业者视为城市更新中的“钉子户解决机制”，但基于合法性、合理性和操作性，这两大条款一直未能真正落地。这份征求意见稿中提出，对签约期内少数业主住户拒不签约、拒不搬迁阻碍棚户区改造项目实施，损害大多数业主利益，实施主体可以向项目所在区政府主管部门提交书面情况报告。区主管部门核实后，报区指挥部审议。审议通过，依法启动行政征收、行政处罚等强制程序。

对此，深圳市城市更新开发企业协会会长耿延良表示，有市场观点认为“棚户区改造违背物权法”并不准确。除了在《物权法》第九十七条有明确规定外，棚户区改造首先也需要征集业主或者产权人旧改意愿，达到至少超过物权法规定之数量比例，才能列入政府改造计划，并非违背业主意愿的强制改造。棚户区改造的成功，更加有利于开发商和业主理性地看待城市更新市场。

改造未动 房价先动

棚改与城市更新之间，似乎成为了一道选择题。由政府主导的棚改或许是解决深圳老旧住宅小区更新“顽疾”的药方，但难度依然很大。只是，改造的风口到来，首先反应的还是房价。

如今，深圳的城市更新已步入“深水区”：全国房地产开发商聚集深圳，项目推进的速度也各不相同，但拆迁成本比以前高，所以开发难度也在加大。

与城中村的城市更新不同，老旧住宅小区的改造可谓举步维艰。木头龙、金钻豪园、南苑新村、鹤塘小区、华泰小区、龙溪花园、海涛花园和桥东片区被列入2010年深圳城市更新单元第一批计划的旧住宅小区改造项目。7年过去了，除了鹤塘小区，其他项目依旧停滞不前。这种旷日持久的“拉锯战”令政府、开发商和业主等多方陷入“多输”困局。

可以说，深圳启动大规模城市更新多年以后棚改模式才开始“展露尖尖角”。由于征求意见稿提及符合条件的老旧住宅小区，未来在一些城市更新项目因各种原因“拆不动”的背景下，政府是否会将达到棚改标准的项目纳入到棚改计划中？这并非没有想象空间。

只是，棚改与城市更新之间，似乎成为了一道选择题。改造的风口到来，首先反应的还是房价。

记者在深圳市福田区梅林片区的中康生活区调查时发现，中康生活区旧改联络办公室在办公室门口贴出一篇题为《我们不要“棚改”，我们要“城市更新”——把握最后的旧改机会》的倡议书，文中提到：“现在政府大张旗鼓在推进的是棚改政策，如果在短期内业主签约人数仍未达到90%，中康小区的旧改项目有可能同碧海花园一样无条件转为棚改。”其实，早在2012年中康生活区被列入深圳市城市更新单元计划，只是5年时间过去了，中康生活区除了越来越斑驳的建筑，似乎没有什么变化。几名业主告诉记者，签署同意城市更新的业主数量并未达到标准，项目只好搁浅。

时不时传出的改造消息，让中康生活区的房价扶摇直上，尽管已经是老旧小区，但目前其二手房房源的价格超过每平方米6万元，明显高于同片区旧小区的房价，而且挂牌量并不多。中介人员表示，最近棚改风吹来，很多投资客对中康生活区有很大的兴趣，想趁着旧改之前搏一把，但出手还需要谨慎。

在罗湖区松泉公寓，危房等问题曾得到各界关注。松泉公寓至今仅使用了20多年，但建筑存在重大安全隐患、基础设施、公共设施建设严重不足。近年来，虽然边坡问题得到一定程度的整治，但安全隐患依然存在，再加上危楼问题，多位业主向记者表示，盼望小区能早日旧改，不管是棚改还是城市更新，以便彻底消防安全隐患。只是，目前仍未有关于改造的确切消息。

一边是纠结于城市更新还是棚改，一边是希望被纳入棚改。其实，早在棚改的征求意见稿发布前，福田区便根据相关政策，启动了多个福田老旧住宅小区改造工作。在八卦岭片区的八卦岭宿舍区，今年6月底园岭街道办启动针对八卦岭宿舍区改造意愿征集工作。据悉，八卦岭宿舍区始建于1983年，由鹏基集团开发。建成后，鹏基保留一小部分自用，其余部分则作为艺华、中信等公司的员工配套宿舍，后来部分房源以非常低廉的价格转让给职工，宿舍区实际产权人近2000位。记者发现，部分热心业主更自发组成义工小组，利用晚上等闲暇时间，配合街道办进行扫楼宣传，推进改造意愿征集工作。改造办公室的工作人员告诉记者，现在仍处于意愿征集阶段，究竟是不是采取棚改方式，该工作人员并没给出明确答复。至于赔偿标准，“政府不会亏待大家”。

只是，“准拆迁房”的概念已经成为八卦岭宿舍区房价高企的支撑。目前，二手房放盘要价已经超过每平方米7万元。“不管是棚改还是城市更新，一些资金都在赌博。就在去年，这里房价还只是每平方米4万元左右，而且由于建筑太破旧，要卖也很难卖出去。”中介人员如是说。

在福田黄木岗片区的华富村，记者看到小区内已经贴出关于公示《福田区华富村老旧住宅区改造项目住宅房屋补偿及奖励标准》的通告，目前处于征集业主意见的阶段。记者得到的一份《华富村老旧住宅区改造项目住宅房屋补偿及奖励标准》显示，补偿标准包括住宅房屋按套内建筑面积1︰1进行产权调换；在房源允许的条件下，被搬迁人可增购不超过25平方米建筑面积。其中套内建筑面积10平方米换算对应的建筑面积以内(含本数)部分，由被搬迁人按照每平方米9000元的优惠基价缴交房款等。不过，有业主给记者提供的华富村广大业主关于这份补偿及奖励标准的回馈意见，仍然对众多赔偿条款持有保留意见。除了赔偿标准，也有业主担心改造后的小区整体品质。

可见，由政府主导的棚改或许是解决深圳老旧住宅小区更新“顽疾”的药方，但难度依然很大。在墙上写一个“拆”字最多几分钟，但老旧住宅小区的更新最难确定的还是“时间表”。

棚改与城市更新

之间的鲶鱼效应

无论是棚改还是城市更新，都不得不面对资金来源问题，但棚改东风已经吹来，是否会冲击深圳市场化的城市更新模式，还是各放异彩的“双生之花”？

然而，无论是棚改还是城市更新，都不得不面对资金来源问题。据莫尼塔研究数据显示，目前地方棚改资金主要有四个来源，中央专项补贴及地方政府配套资金占到10%左右，用于解决项目资本金；政策性银行贷款占80%左右，其资金期限长达25年；商业银行贷款，资金期限较短，只有3至5年；以及极少量的社会资本。在融资收紧的大背景下，商业银行贷款政策也趋于保守，棚改也将会面临较大的资金压力。

严跃进认为，要鼓励社会资本介入优质棚改项目。深职院房地产研究所所长邓志旺认为，将来民营企业可以更多地通过与国有企业合作的方式来“分一杯羹”。国企与民企各有各的优势，国企可能更便于跟政府沟通、跟业主谈判，而民企则在专业化程度、市场化水平、成本控制等方面具有优势。

除了资金问题，如今棚改东风已经吹来，是否会冲击深圳市场化的城市更新模式，还是各放异彩的“双生之花”？

邓志旺则用“鲶鱼效应”来形容棚改的影响：棚改倒逼城市更新加速。他表示，有市场观点认为开发商在深圳做城市更新没有前途，政府伸手到旧改这一领域。对于投资客，“博”破旧小区旧改更没有价值，政府直接征收后没有溢价空间。然而，这仅仅是一个非常表面的看法。其实，棚改将倒逼城市更新加速，棚改本身也是民生工程，为民谋利。那么，政府棚改做什么？主要做那些商业上无利可图、开发商无意进入的老旧小区。只是从物业保值增长的空间来看，毫无疑问还是市场化的开发商似乎更值得信赖。

中国(深圳)综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁认为，既然棚改方向是政策性住房，城市更新方向是商品性住房，两者的政策存在差异就是正常的，此次出台了征求意见稿之后，政府就应该尽快在城市更新的大框架之下，对棚改、城市更新的差异化进行精准的政策性解读，以稳定旧改市场，推进棚改发展。他认为，棚改和城市更新的合理比例应该分别为30%、70%，这也比较符合深圳的供需关系现实。棚改的推出绝不是、也不应冲击旧改，而应该是相辅相成，共同推进。