冲破地方保护 市县级环保机构将垂直管理

◎每经记者 李彪

历时10个月起草，数易其稿，5600余字的环保垂直管理制度改革路线图出台。

9月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式向社会公开印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《意见》），分3部分，共7方面22条，实施省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革（以下简称垂改）的路线图。

《意见》要求，调整市县环保机构管理体制，市级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理，仍为市级政府工作部门。省级环保厅（局）党组负责提名市级环保局局长、副局长。县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理，领导班子成员由市级环保局任免。

环保部地方环保垂直管理工作小组办公室副主任吴舜泽称，党中央、国务院对本次垂改作出“前期准备、地方试点、全面推进”三步走的部署。

一位参与《意见》发布实施座谈会的知情人士告诉《每日经济新闻》记者，河北等12个试点省（市）名单已经正式敲定。

破除保护：环保机构与地方行政机关脱钩

中共中央总书记习近平指出，现行以块为主的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保、干预环境监测监察执法，使环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究等现象大量存在。

综合起来存在“4个突出问题”：一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任，二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，三是难以适应统筹解决跨区域跨流域环境问题的新要求，四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。

为此，吴舜泽表示，“这是实施垂改的主要背景。《意见》始终坚持以‘4个突出问题’为导向，整体架构也是围绕着如何解决突出问题展开的。”

据了解，环保部、中央编办、中央组织部、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、国务院法制办等7部委（办）共同组成省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革领导小组，先后赴湖北、福建等多个省份深入调研，广泛听取省市县三级党委和政府及有关部门，以及行业专家、各级干部和职工的意见，形成大量翔实调研分析和论证材料，仅材料的篇幅就达到150万字。

《意见》规定，落实地方党委和政府对生态环境负总责的要求。

根据分工，省级环保部门对全省（自治区、直辖市）环境保护工作实施统一监督管理，统一规划建设环境监测网络，对省级环境保护许可事项等进行执法，对市县两级环境执法机构给予指导，对跨市相关纠纷及重大案件进行调查处理。市级环保部门对全市区域范围内环境保护工作实施统一监督管理，负责属地环境执法，强化综合统筹协调。县级环保部门强化现场环境执法，现有环境保护许可等职能上交市级环保部门，在市级环保部门授权范围内承担部分环境保护许可具体工作。

为了摆脱地方保护主义对环境监测执法的干预问题，吴舜泽介绍，体制上，省级环保部门直接管理市级环境监测机构，确保生态环境质量监测数据真实有效；市级统一管理行政区域内的环境执法力量，依法独立行使环境执法权。保障上，驻市级环境监测机构的人财物管理在省级，县级环保部门的人财物管理在市级。领导干部管理上，县级环保分局领导班子由市级环保局直接管理，市级环保局领导班子由省级环保厅（局）主管。

西部地区一位县级政府负责人告诉《每日经济新闻》记者，从文件的要求来看，环保监测监察执法垂直管理后，对于县一级的环境质量改善肯定有好处。

树立权威：入列政府行政执法部门

2015年9月，济南市大气污染防治督查组和媒体记者7人，在济南市市中区陡沟办事处大庙屯附近一处渣土场检查扬尘污染问题时，遭不明身份人员殴打，其中5人受伤。

2015年11月，江苏省南通市通州区发生一起暴力抵抗环境执法事件，正在通州区金沙镇恒达工贸有限公司例行检查的通州区环保局女执法队员沈某，遭到企业负责人邢某殴打。

近年来，随着新环保法实施，环保执法力度加强，环保执法的权威性也在受到挑战，环保执法被拒、殴打环保执法人员等现象时有发生，如何破解执法尴尬，成为推进环保工作关键之一。

多位业内专家此前在接受《每日经济新闻》记者采访时呼吁，保障环境执法人员的执法权威性，应该像公安、城管等队伍一样，给环保执法队伍配备“大盖帽”。

“环境执法人员统一着装等问题，是长期困扰环境执法权威性的问题。”吴舜泽说。

《意见》强调，依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段。将环境执法机构列入政府行政执法部门序列，配备调查取证、移动执法等装备，统一环境执法人员着装，保障一线环境执法用车。

对于规范和加强地方环保机构执法队伍的建设问题，吴舜泽指出，要求地方结合事业机构改革，将目前还是事业性质、使用事业编制的县环保局逐步转化为行政单位，规范设置事业单位性质的环境执法机构。目前全国仍有100多个县环保局仍为事业性质，将面临向行政单位的改革。

试点幕后：有省份十几年前已做准备

“党中央、国务院对本次垂改作出“前期准备、地方试点、全面推进”三步走的部署，《意见》的印发标志着第一步顺利完成，也标志着第二步正式启动。因此，推动地方搞好试点是当前工作的重中之重。”吴舜泽说。

根据《意见》要求，试点省份要因地制宜创新方式方法，细化举措，落实政策，先行先试，力争在2017年6月底前完成试点工作，形成自评估报告。未纳入试点的省份要积极做好调查摸底、政策研究等前期工作，组织制定改革实施方案，经环境保护部、中央编办备案同意后组织实施、有序开展，力争在2018年6月底前完成省以下环境保护管理体制调整工作。到2020年，全国省以下环保部门按照新制度高效运行。

据环保部地方环保垂直管理工作小组办公室介绍，目前河北、上海、江苏、福建、山东、河南、湖北、广东、重庆、贵州、陕西、青海等12个省（市）提出了改革试点申请，开展了改革实施方案起草等前期准备工作。

据了解，很多省（市）此前一直在着手改革实施方案的起草工作，陕西等省份更是已做了十几年的市以下环保机构监测监察执法垂直管理的相关工作，具有一定的工作基础。

吴舜泽称，环保部、中央编办将从东中西部区域统筹、前期准备基础、经济社会发展特点和环境问题类型、地方改革实施方案完善性等方面考虑，统筹确定试点省份，成熟一个，备案一个，启动一个。

一位参与《意见》发布实施座谈会的知情人士透露，上述12个省（市）已正式获批被确定为试点地区。

为此，《意见》要求试点省份党委和政府对本次改革负总责，要成立专门的领导小组，省级政府抓好方案制订，抓好改革实施。环保部、中央编办在地方先行先试过程中加大指导力度，积极稳妥地推进地方垂改。