李奇霖：PPP需做哪些改变才能吸引社会资本

◎李奇霖

近日，财政部PPP（政府和社会资本合作模式）融资支持基金正式启动，规模为1000亿元。同时，2亿美元的PPP项目前期开发费用贷款已经落户财政部PPP中心，对于政府债务中的存量项目转为PPP项目的，财政部或将给予2%的支持。而在此前，各地政府已经先行启动地方PPP融资支持/引导基金。其中，河南省规模达50亿元，山东省800亿元，江苏省也达到100亿元。

基金的成立形式主要是政府与金融机构的协同合作。财政在1000亿的融资支持中出资100亿~200亿元，剩余份额将由金融机构、企业认购。从基金成立的效果来看，为财政资金起到增信作用，降低社会资本的担忧，激发投资活力。

但从全国的PPP项目签约率来看，明显没有跟上政策的推动步伐。那么，社会资本对PPP的担忧在哪里？

笔者以为，造成PPP项目签约率低的主要原因是收益和风险。一些不可控风险（主要是政府风险）会间接降低项目的实际收益率。收益阻碍社会资本的参与，并不在于绝对收益水平太低，而在于实际收益低于预期。

而造成实际收益低于预期的原因，又分为两种：一种是单纯的评估不合理或者经营不当造成的；一种是出现了难以预测的风险，比如服务需求量由于竞争性项目被分流、服务价格调整等。从梳理情况来看，大多数PPP项目失败是由于各种非商业风险造成收益难以覆盖成本。

除了经营风险、政治不可抗力，地方政府的决策也可能会成为社会资本的风险来源。PPP模式中社会资本负责项目的具体实施，但顶层设计仍由地方政府控制，地方政府的决策失误就会转化为社会资本的风险。

在风险分配设计上，笔者认为，在收益保障方面的设计要优于风险分配的安排。提高社会资本收益主要途径有三种：降低社会资本的初期资金投入、增加项目营业收入以及降低成本。

但对于PPP参与方的风险分配如何实施，目前的政策安排仍存在模糊性，尤其是涉及到地方政府行为可能带给社会资本的风险，似乎有回避之嫌。

笔者梳理了涉及到PPP项目社会资本与政府方风险分配的细节，主要文件包括《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（76号文）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金113号文）、《PPP项目合同指南（试行）》以及今年5月份《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。

其中，“76号文”指出对于PPP项目的参与方，应按照“风险由最适宜的一方承担”的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担；在此规定之上，后续的“财金113号文”又增加了“不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担”，但不可抗力风险内容尚待明确。

多数文件表达是一种允许的态度，此种承诺是否一定可行存在疑问，对于社会资本可能面对的最低需求低于预期的风险依然没有明确的解决方案。

在PPP项目实施中，虽然地方政府与社会资本属于合作关系，但在基础设施和公共服务提供中，地方政府要负责顶层设计，这又客观造成政府与社会资本之间关系的不对等。鉴于此，地方政府的决策可以保证社会资本风险收益，也可能产生反作用。

目前的风险分配设计，对地方政府行为可能带来的社会资本收益不达预期的风险，并没有明确的解决方案。如何避免地方政府决策变化给社会资本可能造成的风险以及如何在风险发生时保证社会资本的权益，这是社会资本最需要解决的疑问。

只有打消了社会资本的风险担忧，才能进一步推动PPP在基建和公共服务领域大步前进。

（作者为民生证券研究院首席债券分析师）