两部委推收费公路PPP模式 首次明确土地开发补偿

◎每经记者 金微 发自北京

昨日（5月7日），财政部和交通运输部联合下发《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（以下简称意见）显示，为提高收费公路建管养运效率，促进公路可持续发展，两部委决定在收费公路领域鼓励推广政府和社会资本合作（Public-PrivatePartnership，以下简称PPP）模式。其中首次明确提到“项目沿线一定范围土地开发使用等支持措施”。

北京大岳咨询总经理金永祥在接受《每日经济新闻》记者采访时说，对项目沿线土地开发的补偿是对现有政策的重要突破，预计将吸引更多社会资本进入，有利于解决公路债务问题。

公路建设亟须PPP解渴

目前，我国有很多收费公路项目都是由民企投资运营。金永祥表示，这些高速公路项目用PPP方式做的不多，而且这些公路都是交通流量大，容易盈利的。但还有很多不太赚钱或收入难以弥补成本的项目，需要通过PPP来做。

两部委意见称，鼓励社会资本通过政府和社会资本合作（PPP）模式，参与收费公路投资、建设、运营和维护，与政府共同参与项目全周期管理，发挥政府和社会资本各自优势，提高收费公路服务供给的质量和效率。

具体而言，社会投资者按照市场化原则出资，独自或与政府指定机构共同成立项目公司建设和运营收费公路项目，政府要逐步从“补建设”向“补运营”转变，以项目运营绩效评价结果为依据，适时对价格和补贴进行调整，支持社会资本参与收费公路建设运营，提高财政支出的引导和带动作用，拓宽社会资本发展空间，有效释放市场活力。

两部委文件称，“对于社会效益突出但经营性收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源才能进行商业化运作的项目，鼓励按照PPP模式设计运作。”

从公布的数据来看，我国收费公路项目负债严重。此前，交通运输部公布的《2013年全国收费公路统计公报》显示，截至2013年底，全国收费公路债务余额为34308亿元。政府还贷高速公路债务余额17559亿元，经营性高速公路债务余额13727亿元，分别占收费高速公路债务余额的56.1％和43.9％。

金永祥认为，收费公路项目的存量很大，如果大力推广PPP模式，对化解债务有帮助。

首次明确土地补偿

意见提到的一个亮点是，在资金政策支持方面，收费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报的，在依法给予融资支持，项目沿线一定范围土地开发使用等支持措施仍不能完全覆盖成本的，可考虑给予合理的财政补贴。对符合《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》要求的项目，可按照交通运输重点项目资金申请和审核规定，申请投资补助。

另外，意见还提到，地方各级财政、交通运输部门应当积极协调有关部门进一步完善公路收费、土地等政策，维护市场机制的决定性作用，在项目审批等相关方面为推进项目建立绿色通道。

金永祥说，这次对项目沿线土地开发的放开是一大亮点，由于过去PPP模式与现行的土地法规有违背或冲突之处，所以这个路径很难实行，而这次政策如果将PPP与土地开发捆绑在一起，是种突破，“像原来沿线土地开发都必须招拍挂，现在等于政策打包可以用土地收益来弥补公路运营的不足。”

专注PPP法律咨询的李刚博士认为，这次出台的收费公路文件明确了政府支出责任的顺序，“收费+沿线土地开发+补贴”，也首次明确了在公路建设项目中以土地开发资源补偿的操作方式，这个模式应该也可以适用于非收费公路建设的PPP模式。

另外，文件明确PPP项目操作流程，在项目发起、收益补偿机制确立等操作过程中，应根据财政部关于PPP工作的统一指导和管理办法规范推进，地方各级财政部门会同交通运输部门抓紧研究制定符合当地实际情况的操作办法，实现规范化管理。