张敬伟：居住证制度的核心要义是“补发”权利

◎张敬伟

当城市人口管理还处在户口本、暂住证的框架之时，这两者之所以饱受质疑，其表层的原因是身份歧视，而本质则体现出持证者所享受权利方面的不公。特别是暂住证，仅仅是城市管理者核发的“暂住”凭证，等于把外地人当成过客，强调的是治安管理，几乎就没有体现出任何权利属性。

户籍制度改革既要破除身份歧视，也要确保民众权利保全下的自由迁徙。在无论城乡都能享受到无差别的公共服务——这将是户籍制度改革最终的核心要义，也是全国民众所期。

居住证制度是户籍制度改革新成果。居住证解决了暂住证所不能给予的权利待遇——虽然这还远算不上全部的公共服务——但外来人口的权利毕竟得到了关切，城市管理者在公共服务方面，正逐步向外来人口开口子。

现实中，居住证制度依然是次优选择，因为城市治理者短期内不可能给予所有外来人口同城同权待遇，而且核发的居住证在审批环节也预设了一定的门槛，导致目前只有少部分外来人才能申领到居住证。

在中西部地区和中小城市，由于城市缺乏足够的吸引力，因而在外地人口入户方面，提供了较为宽松的条件，外来人口申请居住证的门槛较低，比如可以购房等方式入户当地户籍。

但是在发达地区尤其是一线城市，居住证制度的门槛极高。基于城市管理的需要，北上广深等一线城市的居住证制度具有明显的面向精英特点。如北京实施的是“工作居住证”制度，对外来人口的学历、工作单位、缴税年限设定了很高的要求，同时设定了复杂的审批程序。即便如此，获得北京工作居住证的外地人，也不能完全享受北京人的市民待遇。他们在身份和权利上依然属于“户口不迁、关系不转、双向选择、来去自由”的“北漂一族”。

其实，在全国高达2.5亿人的流动人口中，高端精英人士占比很少。精英人士由于拥有相当的能力和财富资源，可弥补异地栖居权利的不足。居住证制度倾向这部分群体，可以说是锦上添花。

好的制度是为了弥补权利缺失的大多数，让公共服务阳光普照到每个普通个体，即居住证制度最大的善性是眷顾所有流动人口，尤其是对普通打工者的雪中送炭。

居住证制度只是户籍制度改革的过渡，是城市管理者平衡户籍人口和外来人员利益的折衷。居住证制度依然存在现实短板。

由于市场选择和公众趋利行为，2.5亿流动人口大多流向发达地区和城市。期望发达地区和一、二线城市在短期内给予所有流动人口同城待遇也不现实。居住证制度逐步完善，也在情理之中。

但改革也需要大步走，地方居住证制度改革也要统一到中央的决策上来。去年底，国务院法制办面向全国就《居住证管理办法》征求意见，居住证制度从地方试验升格为国家制度已成定局。意见稿不仅详细逐条列举了9项基本公共服务和6项居住证独有的便利，也简化了居住证的申请条件，只要流动人口在常住地居住半年以上，符合稳定就业、稳定住所、连续就读中的任一条件，即可申请居住证。

户籍制度改革正走向完善，未来若将户口本和居住证统一于身份证，实现居民身份和权利的统一，将更能体现社会进步。