李宇嘉：居住证“落地”亟待破解两大难题

◎李宇嘉

在去年12月《居住证管理办法》（以下简称《办法》）开始公开征求意见以来，不断有人向笔者提问：目前城市里已经有了身份证、户籍、暂住证等多种管理措施，为何又要推出一个新的居住证呢？

实际上，提问者是混淆了居住证和身份证等各自的功能与定位。以居住证为载体实现城市公共服务均等化，也就是凡是持有居住证的人，都是在此“居住”的人，都有权利享受同等的公共服务，这才是《办法》实施的最终目标。

由此一来，完整的公共服务供给不再仅限于城市户籍人口，黏附在户籍上的公共服务优势、身份优势也就消除了。城市户籍与居住证在功能上合二为一，作为区别城乡二元身份的户籍将消亡，将顺应人口自由迁徙的趋势，以本地有多少居住证持有者作为标准，城市管理者提供相应数量的公共服务。

愿望是美好的，可现实依然存在不少难点。我国城镇化率年均提高1个百分点以上，远高于发达国家同一时期年均0.6个百分点的水平；同时，不同于西方国家，我国城市人口由农村向城市单向流动，让城市压力骤增。在我国城镇化水平极不平衡的背景下，越大的城市流入人口越多，造成大城市短期内的财政压力、空间压力、环境和住房压力难以承受。

在不附加公共服务的暂住证和提供完全公共服务的户籍之间，居住证可作为实现城市公共服务均等化的“过渡”，即地方政府将包含非户籍人口在内的全部常住人口纳入公共服务供给范围，并根据城市财政实力和综合承载能力，制定居住证持有者能享有的公共服务范围。

照此思路，根据居住证持有时间、就业和社保缴纳时间等，地方政府可制定居住证持有者入户的条件，逐步将非户籍人口纳入户籍管理，最终实现公共服务均等化。

在现有的财税体制、地方政府职能、产业和空间规划等相关配套政策掣肘的情况下，以居住证“过渡”是不得已的一个次优方案。不过，要让居住证贴近现实，实现城市公共服务均等化的目标，在体制上还有两个方面需要突破：

首先，要改变地方政府过度追求短期经济增长的思路，否则地方财力制约无法破除。根据笔者的实地调研，城市化在很多地方表现为“地铁化”、“新城化”，即“摊大饼”式的城市外延扩张。这样做虽然短期内对经济增长拉动明显，但也存在着土地资源浪费严重、城市集聚效应遭到削弱、公共设施供给的规模效应下降等弊端，更会给地方政府在公共设施、交通、拆迁、债务等方面增加巨额的支出，从而影响到虽利于长期但无益于短期增长的公共服务均等化的投入。

其次，很多“城市病”是因规划而生，而非人多所致，为此需再造空间规划，来腾挪出城市人口集聚的空间。

以集中了日本人口30%多的大东京为例，其核心区、近郊和远郊区分别占都市面积的0.46%、11.5%和88%，分别集聚了圈内3500万总人口的25%、44%和31%，东京人口主要集中在近郊和远郊（13个新城）。相比之下，外来人口近1000万、占常住人口40%的北京，占辖区总面积不到4%的五环内集中了一半的人口（1000多万），无怪乎北京建了这么多条地铁仍难以解决拥堵和污染问题。

（作者为深圳市房地产研究中心研究员）