最高法地方融资最新判例：政府承诺函无效

◎每经记者 张威 周雅珏 发自北京

地方政府的附属机构向你借钱，地方政府还为这家机构出具《承诺函》，保证不让你蒙受损失，你敢不敢借？近日，最高人民法院的一纸民事判决书告诉你，一份地方政府出具的《承诺函》不构成法律意义上的保证。

这一判例让地方融资风险再成焦点。《每日经济新闻》记者采访了解到，对于地方政府出具的《承诺函》，多家银行、信托公司都把它当做是“宽慰函”，地方政府为融资平台或相关企业融资开具的各类函对于银行业内人士来讲，只是“有比没有好”，上述《承诺函》虽然是第一次被最高法判定为无效，但是对公司接下来开展相关业务应该影响不大。

无法律效力的《承诺函》

事情几乎要追溯到20年前。涉事的几方分别是：上诉人中国银行（香港）有限公司（以下简称中银公司）、被上诉人辽宁省政府，以及2008年破产的辽宁省政府驻香港附属机构中辽有限公司（以下简称中辽公司）。

1996年2月9日，辽宁省政府曾向原新华银行香港分行（现已并入中银公司，权利义务由中银公司继受）出具一份《承诺函》，同意原新华银行香港分行向中辽公司提供及／或继续提供一般开出信用证额度港币5000万元整（包括信托提货额度港币5000万元整），并表示将尽力维持借款人的存在及如常营运，竭尽所能确使借款人履行其责任义务；《承诺函》显示，如借款人不能偿还债务，将协助解决借款人拖欠债务，不让银行在经济上蒙受任何损失。

同年2月14日，葫芦岛锌厂向原新华银行香港分行出具一份《不可撤销担保书》，对原新华银行香港分行向中辽公司提供及／或继续提供一般开出信用证额度港币5000万元整及其项下的信托提货港币5000万元，无条件及不可撤销地提供持续担保，如借款人未能偿还到期债务，担保人将承担付款义务。

1999年5月，现在已经并入中银公司的新华银行香港分行，根据中辽公司的申请，分别于13日和15日开出G-01-R-01679号和G-01-R-01680号跟单信用证，金额分别为359.25万美元和285万美元。但是，中辽公司拖欠该两信用证项下本金及利息至今未还。

2006年，中银公司将中辽公司、辽宁省政府、葫芦岛锌厂等告上法庭，要求辽宁省政府、葫芦岛锌厂清偿中辽公司所欠原告的债务本金644.25万美元及其利息（暂计至2008年4月30日，利息为650.15万美元），本息合计1294.40万美元；两被告承担本案的全部诉讼费用。一审法院庭审期间，中银公司变更诉讼请求为要求辽宁省政府承担保证责任、葫芦岛锌厂承担担保无效的过错责任。但一审法院驳回了中银公司的诉讼请求。其后，中银公司向最高法提出上诉。

在近日作出的终审判决中，最高法表示，争议的焦点之一就是辽宁省政府出具的《承诺函》是否构成保证担保。对此，最高法称，辽宁省政府仅承诺“协助解决”，没有对中辽公司的债务作出代为清偿责任的意思表示，不符合《担保法》中有关保证的规定，“不能构成法律意义上的保证”。最终，最高法驳回了中银公司的上诉。

金融机构很少接“承诺函”

最高法的最新判例对资金提供者们会造成怎样的影响？

某银行分行管理人士告诉《每日经济新闻》记者，上述政府出具的《承诺函》从法律上来讲确实不是担保的文书，只是相当于一个书面函的类似文件。“承诺函只是一种道义约定，现在银行已经不太使用《承诺函》了，《承诺函》没有完全的法律效率。按照以前国家有关规定，政府要做债务的清偿或者代偿担保这种案例，原则上应该由同级或者上一级的人大审议通过才能出具《担保函》，才具有可偿性。”

该人士表示，从银行实际操作情况来看，以前银行拿到《承诺函》至少是债权的一个担保，随着相关报道出来，银行在做这类业务会非常慎重，之前银行拿到《承诺函》就会认为还款有保证，“现在银行对符合要求的，一般出具一种保函文书，相当于担保函。”

地方政府融资一直以来被视为最安全的业务。上述银行分行管理人士表示，“目前地方政府融资主要以抵押、担保贷款为主，首先还是要看项目是否是当地政府需要，对当地经济的帮助，另外就是还款的资金来源，当地政府的财政收入是否可靠，担保函是否具有法律效力。”

某股份制银行分行行长告诉《每日经济新闻》记者，政府出具的承诺函都是无效的，目前对地方政府融资，政府出具的一般称为“宽慰函”，在银行做得很久的人都知道这些函没有任何法律效力，银行也不应该接受这些东西。

事实上，去年8月，历经四审的预算法修正案草案获得通过，新预算法规定，除法律另有规定外，严禁政府给单位和个人债务以任何方式提供担保。

一家央企背景的信托公司研究员向《每日经济新闻》记者表示，上述《承诺函》虽然是第一次被最高人民法院判定为无效，但是对信托公司接下来开展相关业务应该影响不大。因为在这个案例出来之前，信托公司做信政项目时，就已经探讨过此函的效用，认为其并不具有法律效力，承诺函更多的是心理安慰，大多数公司抱着“有比没有好”的心态。“承诺函在项目流程中并非实质的增信措施，信托公司在信政类业务上，主要是衡量项目本身的风险，而非一味关注是否有政府承诺函。”

一位大型信托公司信托经理也告诉《每日经济新闻》记者，信托公司在承接此类政府平台类业务时，还是着重项目自身现金流和项目的基础资产质量，如应收账款的质量，应收账款的原债务主体，原债主体一般是政府的，通常情况下会考虑当地政府的实际债务情况以及财政收入情况。