“城市设计师”唐良智：“独立成市”与“小街区规制”的成都实践

每经记者 江然 谢振宇 发自成都

当武汉青年创业者和大学生还在因“创业市长”缺席颁奖典礼遗憾时，唐良智已经在千里之外的成都开始了新征程。

2014年12月末，任职武汉市长近4年的唐良智“空降”成都，担任代市长，并迅速开始了密集调研：不到一月的时间内，其调研足迹已遍及成都19个区（市）县和高新区、成都天府新区。

2015年1月23日上午，唐良智正式当选成都市人民政府市长。这位履新不久的“城市设计师”，多次提出了他的“城市设计新理念”：“独立成市”、“小街区规制”等新词成为热门话题。

实际上，唐良智2011年在武汉市首次提出“独立成市”，并按此理念规划在当地兴建了6座新城。这一次，他将其实践于成都。

“‘摊大饼’式的传统规划思维，很容易使成都这种超大中心城市陷入‘大城市病’的困局。应对这一难题，就必须按照独立成市的理念，构建双核共兴、一城多市的‘网络城市群’。”1月14日，唐良智在调研全市城市规划工作座谈时表示。

国际化、专业，且对问题毫不避讳，是唐良智在调研城市规划时给随行人员留下的印象。在外界看来，新市长的“城市设计新理念”，能够疏通城市毛细血管、加强其微循环，让“归零”再出发的成都，不断提升品质。

城市设计新理念

2014年12月27~28日，唐良智分别调研了彭州、邛崃，刚刚“空降”成都的他，在工作中度过了2014年最后一个周末。

从2011年以来，唐良智是武汉这座特大城市的市长。2014年，武汉GDP有望突破万亿元，首次迈入“万亿俱乐部”——这也将成为唐良智留给武汉的一份不俗的“成绩单”。

履新成都——中国西部的另一座特大中心城市，是唐良智的新征程。对他而言，成都早已不陌生。在出任武汉市长之后，唐良智也曾在多个场合谈及成都，后来也与成都有不少交集。

1月23日上午，唐良智当选为成都市人民政府市长。履新不到一月，唐良智的脚步已遍及成都的区县。“到任以来，我花了近一个月的时间密集调研，就是为了尽快了解成都、融入成都，更好地为成都发展献上自己的全部智慧和力量。”1月18日，唐良智在成都近郊的金堂、青白江等地调研时表示。

为了避免城市陷入摊大饼困局，唐良智也带给成都一些“城市设计新理念”，并在多个场合提出 “独立成市”与“小街区规制”两个新概念。

“‘摊大饼’式的传统规划思维，很容易使成都这种超大中心城市陷入‘大城市病’的困局。应对这一难题，就必须按照独立成市的理念，构建双核共兴、一城多市的‘网络城市群’”。1月14日，唐良智在调研全市城市规划工作座谈时表示。

“特别是卫星城和区域中心城市，要形成自成体系的城市构架，合理分工各自区域内的交通、人口、功能和产业，在有效疏解中心城区压力的同时，也使城市群实现合理经济规模，能够自然循环。”他说。

在2015年《政府工作报告》中，唐良智再次提到“坚持一流标准，推动城乡基础设施规划建设互联互通，强化重点区域改造，加强‘小街区规制’规划建设，增强城市综合承载能力，构建双核共兴、一城多市的网络城市群发展格局。”“按照独立成市的要求，加快发展新型卫星城和区域中心城，优化规划、完善功能，培育壮大支柱产业，合理分工产业和功能。”

其实，自唐良智成为代市长以来，这个词语就已在他的密集调研中多次出现。据记者梳理，2015年1月初，在对双流县、郫县等地调研时，唐良智均提到，“要按照 ‘独立成市’的理念，新型卫星城的标准，合理规划城市的产业布局，优化城市发展格局，打造自成体系、功能完善、生态宜居的现代化新城。”

“市长（唐良智）对城市规划有非常深，非常系统的考证。”对于新市长的城市设计新理念，曾陪同唐良智调研的市建委主任张樵向《每日经济新闻》记者表示，“市长对规划很有研究，正运用国际视野在看这个城市的发展，思考了很多深层次的问题来进行下一步规划建设。”

“独立成市”，是唐良智把其在武汉的实践带到了成都。这个概念，他2011年在武汉市首次提出，并且按此理念规划在当地兴建了6座新城。如今在成都提出这一概念，意味着从去年规划建设七大卫星城市，到今年构建网络城市群发展格局，成都城市规划理念的提升。

“独立成市”

根据《政府工作报告》所附的释义，“独立成市”指的是“中小城市既要与特大中心城市密切联系，但又功能完整、职住平衡、配套完善、相对独立。”

“独立成市”往往与完善城市功能与提升其品位品质相联系，而这正是成都、武汉等特大型城市发展至今不可忽略的一步挑战。实际上，拥有悠久历史的成都，城市体量很大，在过去的发展中逐渐成为了一个以圈层结构为主的强中心城市，亟需周围的中小城市承接产业与人口。也因而在很早以前，就提出了对卫星城的建设。

“如今，这些卫星城在规模、功能上都已完全摆脱了最初的‘卧城’概念，不仅分担了居住功能，还分担了产业制造，为产城融合打下一定基础。”西南交大区域经济与城市管理研究中心主任戴宾表示。与此同时，卫星城与中心城市的界限却渐渐模糊。

“成都周边有很多县城，但这些地方与中心城市距离很近，甚至连成一片，在过去的发展中慢慢变得像中心城市的一个区。”成都市建委主任张樵告诉记者，“其结果就是中心城市负荷越来越大，出现交通拥堵、人口密度大、环境质量下降等‘大城市病’。”

在张樵看来，成都周边的卫星城更多还处于新城建设的 “2.0时代”，即“子母城”：子城还是依附于母城，并未形成自身的中心和文化、体育及商业等配套，社会功能依然不够完善。

“独立成市需要解决的，就是让这些城市里的人在独立的城市能满足生活需求，而不再是依附于中心城市。”他告诉记者，“只有使周围城市功能更强大、更独立，才能真正对中心城区实现疏解。”

另一方面，独立成市亦可以看作推动城镇化的重要途径。2013年底，成都经济工作会议披露了新一轮成都市域城镇体系规划：将构建1个特大中心城市+7个卫星城+6个区域中心城+10个小城市的城镇骨架。这“7个卫星城”指的就是龙泉驿、温江、新(都)青(白江)、郫县、双流、新津、都江堰。

“成都周围有大大小小一百余个城镇，如果完全连成片，那就是大城区；如果实现了独立成市，就是一个城市群。”张樵认为，这就是本质区别。

“城市（镇）群是城镇化的主体形态，为了避免发展后的调整难题，应在它生长之前就为其定位于将来要独立发展，城镇的各项功能随之逐渐完善。”清华大学建筑与城市研究所副所长毛其智教授指出。

被称作“白纸画图”的四川天府新区，无论是早期选址，还是制定总规划，都拒绝了“摊大饼式”的城市建设思路，“产城融合、职住一体”的思路已体现在新区建设的方方面面。

“小街区”让城市回归本我

靠什么实现独立成市？关键问题之一在于交通。

过去这些片区都把自己的交通与中心城区连接起来，但在多位规划专家看来，独立成市后，则更应采用与中心城市点对点的快速交通，而不应是网络连片的交通体系。“如果不改，周围的城市路网与中心城市路网完全连片，独立成市不太可能实现。”毛其智解释。

而谈及交通，另一个新名词跃然纸上。在《政府工作报告》中，唐良智提及“加强‘小街区规制’规划建设,。”所谓“小街区规制”，指的就是由中小街道分割围合、街区规模在50亩左右、公共服务设施就近配套的开放街区模式。

在成都市政协委员朱锐看来，建设“小街区规制”更多的是归还道路的“社会属性”，城市发展至今，提出此概念亦是顺应了现实需求。

“街道有两种属性，一种是自然属性，即交通、通路；其二是满足社交需要的社会属性。”朱锐指出，“城市在发展过程中，会在很长一段时期内更注重街道的自然属性，保其畅通而忽略了街道的社会属性。”在他看来，此次提出在50亩街区规模配备合适比例的社会资源，如教育、医疗，甚至从某种程度上解决了“最后一公里”的难题。

事实上，以前城市运行速度慢，管理能力弱，一座城处处是小街区。只是随着城市发展，道路开始分等级、出现车用道、交通灯间隔距离加大。我国在前苏联城市规划布局影响下，形成大网格城市。以北京为例，格网约为500米一个十字路口，相比之下，西方城市小格网仅隔100~200米，甚至更小。

“过去，政府比较注意机动车交通通畅，对原有城市的属性，也就是现在强调的‘以人为本’，对市民更有帮助的街道布局有所忽略。”毛其智直言。“而从发展数量到提升质量的过程中，道路格网和街道格局将不断加细加密城市的微循环。”

在他看来，合理的城市中心区交通，应是“分级分类，各自成网。既有便于机动交通的点对点的快速路，又有一些小格网，方便生活。”他解释道，“让路网快慢有序，该是地方服务性的道路，功能要明确，切忌混杂在一起。”

实际上，“小街区规制”还要打破过去城市里非常普遍的“单位制”。

“每个单位圈一个大院，小格网就形不成。”毛其智指出，交通系统的完善，除了道路快慢各自有序，另一方面就是城市要走向社会化，而不是高墙深院各自为政。”

实际上，小街区与现代大型小区的最大不同，就在于前者开放而后者由围墙闭合。“成都的老城区几乎都是小街区。”张樵以著名的玉林小区为例，“这是一个开放的小区，并没有围合，里面配套齐全，出行方便，这就是典型的小街区。但成都还有更多大型封闭的小区，缺配套，出行距离长，生活相对不便。”

另一个区别体现在交通上。张樵指出，小街区有很多院落，周边都是道路，交通循环好；而往往大型小区仅有集中的几个出入口，容易造成拥堵，导致经常出现“进不去，出不来”的窘境。

“大型小区实质上是削弱了城市本身的功能，而小街区恰好可以使城市功能回归。”张樵对《每日经济新闻》记者表示，“一个城市应该有的环境是，出门步行15分钟各种基本生活需求都能满足。小街区就是解决这个问题。”

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北京大学环境学院城市与区域规划系教授冯长春：“独立成市”是卫星城升级版

每经记者 胡健 发自北京

近日，“独立成市”这个新名词出现在成都市今年的政府工作报告中。按照政府工作报告附录的“名词解释”，它意指中小城市既要与特大中心城市密切联系，又要功能完整、职住平衡、配套完善、相对独立。

在适应新常态过程中，成都要担当起打造西部经济核心增长极的重任。刚刚履新成都市长的唐良智将其在武汉成功打造的“独立成市”模式嫁接至成都，会给这座城市带来哪些化学反应？

《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）为此专访了北京大学环境学院城市与区域规划系教授冯长春，在他看来，“独立成市”是卫星城的升级版，而唐良智在交通和街区规划中的理念，十分契合目前已攻克大城市病的一些发达国家和地区的发展轨迹。

卫星城升级版

NBD：在您看来，城市的盲目扩张是造成“摊大饼”局面的主要原因吗？

冯长春：从城市规划来讲，需要空间结构的优化，优化的主要方向就是由单中心向多中心扩展，先从同心圆格局，到以交通线为纽带形成扇形格局，城市再变大就是多中心。

中国在改革开放后，城市发展较快，很多专家学者都认为大城市效益比较好，投资密度高，产出效率高，发展大城市成为思路。

但盲目 “摊大饼”式发展城市，必然会由此产生“城市病”。由于城市人口、工业、商业过度集中而造成能源消耗量过大，环境污染严重，交通拥堵，市政等公用设施资源紧张，给生活在城市的人们带来烦恼和不便，也对城市的运行产生一些影响。

后来就发展卫星城，这个最早在英国出现，核心思路就是要把人口疏散出去，但最后变成了卧城。因为卫星城之初并没有很好完成功能疏散作用，人只在卧城睡觉，上班还是要去中心城区，交通等问题就变得更加严重。

新一代卫星城则相对独立，它就不光是一个睡觉的地方，还要有就业和产业。职住平衡、产城结合都可以看作是新一代卫星城的特点。成都现在要打造的“独立成市”比较符合这个理念。

NBD：对于成都“独立成市”建设，您认为它能解决什么问题？

冯长春：这样一个城镇体系的出台，不仅可以确定城市开发的边界，科学可持续地发展城市，更能达到引导人口从中心城区向周围的新城流动，从而控制城市规模，不让城市“摊大饼”无序发展，真正做到让城市集约高效、形态适宜。

成都目前有很大的发展潜力，国外也在提大都市集群，多中心城市由交通主干道连接起来，避免了城市“摊大饼”，这就需要大城市周边的小城镇职能更加健全，不是一个单一睡觉的地方，不必让大量人群频繁往返于中心和周边。

周围发展大量新城需要从基础设施和公共服务设施上下功夫，要做到均等化，而且要先行。北京就是一个典型例子，好的医院和学校都在城里，人照样出不去，交通压力和城市治理压力很大，如果把几个三甲医院搬到河北，可能京津冀一体化的协调步伐也会加快。

这涉及到一些利益藩篱问题，成都在解决这类问题时负担相对较小，不太存在行政藩篱问题。我觉得只有让人真正觉得在新城区生活得舒服和方便，规划才能真正落到实处。

这也是工业新城和独立成市的根本区别，有些城市也搞了很多工业新城，并且还配套了大量住宅，但是基础公共服务配套并不完善，并没有真正吸引人流。

重在留住人流

NBD：对于新城吸引人流，您有什么好的建议？

冯长春：城镇化要高度重视坚持产业引领，要避免没有产业支撑的‘圈地运动’式城镇化。要优先考虑将原有中心城区中一些产业，比如学校、机关单位、劳动密集型产业向新卫星城镇转移。这样就会引导原来在中心城区的人口随着产业的外溢流向中心城区周边的卫星城镇。

与此同时，要根据当地原有资源和新市民传统技能情况，扶持符合本地特点的产业发展，为新市民创造更多就业机会，真正做到产业和城市建设融合，达到走路就可以上班，不用长距离通勤。

NBD：在布局“独立成市”时，交通是个关键问题，如何解决？

冯长春：应该说交通干线是轴，对于建设城市群，交通线路是用来串起各个城市的，应该是以轨道交通为主，其中一个内涵是更应采用与中心城市点对点的快速交通，而不应是网络连片的交通体系。

东京都市圈的交通体系就是由集中、放射的路网布局向分散、环状的格局发展。优先建设环状线路，主要作用是疏导过境交通、绕行交通，合理分配交通流，改善中心区交通拥挤状况，使城市职能适当向外分散。

成都如果强调有快速和大容量公共交通去联结城市之间，对于提高城市交通的运行效率肯定是有好处的。

NBD：成都政府工作报告中提到“小街区规制”，这个您怎么评价？

冯长春：这其实涉及到路网密度问题，北京就是路网密度很宽，路与路之间隔得很远，成都这样的城市规划时就应该加大路网密度，国外的路并不宽，路很密街区也就小了，对应的通达性也就好了。

按照城市规划，不同城市规模是不一样的，这个不是硬性指标，要具体分析才行，跟城市经济水平、交通出行情况有很大关系。

但可以吸取的经验是，一些城市“摊大饼”式扩张，过分追求宽马路、大广场、新城新区、开发区和工业园区占地过大，建成区人口密度偏低，造成睡城鬼城。