两次试验农村金融改革 玉田禁止农民互助资金大额投资

每经记者 张雯 发自河北玉田

党的十八届三中全会提出“允许合作社开展信用合作”，建立新型农村合作金融组织。早在2004年，全国首家农村资金互助社就在吉林诞生，但十年来，农村资金互助组织的发展现实依然“骨感”，而多地频频曝出的合作组织负责人携款跑路事件，更让这一新兴的农村金融组织发展之路充满曲折。农村资金互助组织十年发展踏步的原因是什么？有哪些典型样本值得推崇借鉴？近日，《每日经济新闻》记者来到两度获批成为全国农村改革试验区的河北省玉田县，试图为读者解读一个农村资金互助零风险管控的玉田模式。

控制住总额，控制每一笔大额资金流向，甚至控制农村合作社理事长动用信用合作资金的权力，为达到农村合作社信用合作的零风险，河北玉田县采取了“强硬”作法。

“掐住头、咬住尾”——这是玉田县农村改革试验区办公室副主任轩甫华3年来的实践经验。轩甫华主抓农村合作社信用合作改革。在各地频频爆出合作社负责人卷款跑路事件的当下，他清醒地认识到，游戏规则稍有不慎，农村合作社信用合作资金就会面临风险。

在重重制度设定与突围之中，二次入选全国农村改革试验区的玉田县，从建立现代农业投融资机制到细化为村级融资担保基金、农村合作社信用合作，3年来的探索经验形成了一个可供参详的风险防控样本。

玉田试验/

位于京津唐三角地，与周围诸多拥有矿产资源而牛气的兄弟县市不同，玉田县是传统的农业大县。

而农业大县玉田同样遭遇了农业发展的资金瓶颈。资料显示，玉田县对普通农户的小额融资缺口仍相对较大，主要表现在：国有金融机构小额农贷满足率不足，且需要工薪人员担保；小额融资需求农户多、范围广、经济实力相对薄弱，不能提供合法足值的担保抵押物，金融机构及担保公司难以满足其融资需求；“民间借贷”方式融资现象时有发生，因运行不规范，成本相对较高。据初步测算，目前全县每年小额融资缺口在3.5亿元以上。发展农村专业合作社信用合作，缓解农户小额融资需求势在必行。

2011年12月，玉田县被农业部、中国银监会等四部门批复为全国农村改革试验区，承担建立现代农业投融资机制的金融改革试验任务。2014年11月，玉田再次获批第二轮全国农村改革试验区，从第一轮试验建立现代农业投融资机制细化到第二轮村级融资担保基金和农村专业合作社信用合作试点试验，并在村级担保基金贷款中推进小额农贷保险，建立贷款+保险的银保互动机制。

作为较早进行合作社信用合作业务改革与监管试验的玉田，同样面临信用合作资金监管难题。

“农村专业合作社信用合作，是金融问题，可是由于无法在银监局获批，只能在民政局注册，所以是由我们担任起监管责任，我们是以行政的身份去管金融的事情，而实际操作中会存在一些制度壁垒。”轩甫华告诉《每日经济新闻》记者，“所以在风险监控与把握上，我们要投入较大的行政成本”。

轩甫华认为，要在合作社信用合作中实现完美的风险防控，就必须遏制资金的投机冲动。他指出，“当初选择试点，18份材料递到我桌子上，但我们的遴选门槛极高，最终只选择了两家，谨慎为重”。

目前，玉田县共有两家合作社开展信用合作业务，分别是鸦鸿桥镇福泰农村资金专业合作社和陈家铺乡集强农村资金专业合作社。两家合作社于2012年3月在县民政局登记，并在唐山市农村资金专业合作社试点工作领导小组办公室备案，已开业运营近三年。截至2014年11月末，鸦鸿桥镇福泰拥有社员1538户，资金总额2735.53万元，全年累计投放互助金3172万元，投放农户260户，实现利润153万元；陈家铺乡集强有社员304户，资金总额为803.5万元，其中基础股金500万元、互助金275.1万元，全年累计投放互助金891万元，投放农户95户，实现利润30.3万元。

“玉田与其他开展合作社信用合作的地方有一个最大的不同，即禁止合作社使用互助金进行大额投资行为，只能在社员内部调剂使用。”鸦鸿桥镇福泰理事长白利国告诉《每日经济新闻》记者。

玉田的具体做法是，在资金投放上坚持区域性和内部性，资金投放限制在本乡镇区域内，限定在本社社员范围内，资金仅限社员用于农业生产发展使用，并且坚持短期、小额，投放期限一般为半年左右，最长不超过一年，单笔、单户累计投放一般在15万元之内。超过15万元的，必须上报县监管办公室备案，最高限额不超过30万元。这也意味着，即使是合作社负责人，也只能累计提取15万元使用。

资金限定农业用途、禁止资金大额外流、合作社负责人也不能存在“特殊待遇”，这就是轩甫华所谓的“掐住头、咬住尾”，简单、直接、老派、保守。

一位来自北京的对玉田县农村改革试验区进行中期评估的专家对此曾表示过疑惑，他认为，如果合作社可以将资金进行集中投资，社员可以获得更多分红，也有利于吸引更多注资。对此，轩甫华指出，“一般而言，合作社负责人普遍拥有其他产业，允许合作社利用互助金进行投资必然会导致资金优先流向负责人所拥有产业，这不就变相地造成了低成本非法融资吗？而合作社负责人的经营素质千差万别，一旦其经营出现风险或资金链断裂，势必导致合作社信用合作的资金风险加剧”。

对于即将开始的第二轮农村改革试验区任务，玉田仍然审慎而稳重，按照县里的规划，将有额外3~5家合作社进行信用合作，但依然只有与合作社主导产业发展经营密切相关的农户方可申请加入，且不得超出县域范围。

监管难题/

农村专业合作社信用合作已经走过了10年的风雨历程。

2004年，全国首家农村资金互助社——吉林省梨树县闫家村百信资金互助社成立。10年来，合作社信用合作业务以不同称谓、各种形式在全国乡村发展演变。据《经济观察报》报道，由地方政府发起、在民政局、供销社、金融办或农工部注册的农村资金互助社超过5000家，农村专业资金合作社超过1225家，可以开展资金互助业务的农村专业合作社超过60万家，农民自己发起未注册的则无法统计。

关于农村专业合作社信用合作，中国农科院农业经济与发展研究所研究员薛桂霞在一篇论文中指出，“这些信用合作组织可以分为4种：由银监部门批准的农村资金互助社、农村专业合作社开展的信用合作、由各级扶贫办利用财政扶贫资金设立的扶贫互助社、农民自发或外部资金推动成立的资金互助组织。其中依托农村专业合作社开展信用合作占主体地位”。

由于类型的差异，导致农村专业合作社的信用合作业务在多地监管操作中要么门槛太高难获牌照，要么陷入多头管理，要么陷入监管真空。

《每日经济新闻》记者梳理发现，财政局、农业局、农工部、金融办、工商局、质监局、税务局等主体均可以出现在各地不同的监管主体设置上。而这种纠结的监管局面，使合作社信用合作业务长期徘徊在 “合法”、“合规”与“非法”、“违规”之间，并且难抑资本固有的投机冲动。据多方报道，近年来，江苏、河北、山东等多地频频出现资金合作社负责人携款跑路事件。

称谓难定/

合作社成员将闲散资金放入合作社，供其他社员取用以发展农业，这种带有“互助”性质的农村融资方式，从民间实践进而上升到中央扶持，但其称谓变化恰好折射出政策在面对这一新生事物时长达8年摇摆的决策踪迹。

早在十七届三中全会明确提出“允许有条件的农村专业合作社开展信用合作”之前，合作社信用合作已经以“农村资金互助”的名义进入中央视野。2006年中央一号文件提出，“引导农民发展资金互助组织”。2006年底，银监会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的意见》，将农村信用合作组织列为新型的农村金融机构。

十七届三中全会召开之前，全面发展的农业经济遭遇资金饥渴，却难求体制内“活水”：网点分布广泛的邮政储蓄变成了吸收农村资金的“抽水机”，作为转存款把钱主要转向了城市里，农村却基本用不到；政策性金融机构的下乡步伐则刚刚起步；商业性金融机构亟需重新下乡。

十七届三中全会召开后，中央在 《推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中第一次明确提出 “允许有条件的农村专业合作社开展信用合作”。当时中央农村工作领导小组办公室陈剑波在接受《成都商报》专访时表示，这是《决定》最新的突破，小型金融机构的资金来源问题需要解决，包括小额贷款公司、信用社，特别是一些不发达地区的信用社很缺资金，储蓄满足不了其信贷需求。

《每日经济新闻》记者梳理发现，2009~2014年的六份中央“一号文件”里，有三份提及“合作社信用合作”，两份提及“农村资金互助”。