“全民红包”胜过减免税 部分资金来自“三公经费”压缩

每经记者 金喆 贺文婷 发自三亚

作为内地首个发放“全民红包”的城市，三亚引起全国关注，许多其他城市的网友一片艳羡，但也出现了一些质疑的声音。

这一重大决策是怎样出台的？基于什么原因，发放的依据是什么？钱从哪里来？能否达到预期效果？……

带着这一系列问题，《每日经济新闻》记者对三亚市财政局总会计师刘锡安和部分经济学家进行了专访，对这些问题进行解读。

在众多质疑中，三亚市财政能否持续支撑“全民红包”的问题，最贴近当地居民的切身利益。对此，5月8日上午，《每日经济新闻》（以下简称NBD）记者对三亚市财政局总会计师刘锡安进行了专访。

主要基于物价考虑 发放效果好/

NBD：作为内地首个城市，三亚在2010年下半年第一次全民发放物价补贴，政府是基于怎样的考虑？谁提出的这个想法？定价标准和发放群体是如何确定的？

刘锡安：三亚的物价一直偏高，2010年那段时间全国物价都涨得厉害，当时国家发改委有一个要求对低收入人群发放物价补贴的政策。我们当时主要是落实政策，鉴于三亚市整体物价水平较高，整体收入偏低，三亚市政府就临时性地发放物价补贴，并把补贴范围扩大到所有户籍人口和一部分长期在三亚生活、服务的人，比如交纳医保3个月以上的人群。

2010年下半年的发放标准是每人180元/半年，我们的考虑是每人每月30块钱，也就是每天有1块钱的补贴，希望通过这种手段起到抵消物价上涨的良性作用。

NBD：您刚才提到三亚人民收入不高，能否大致介绍下平均水平？

刘锡安：据国家统计局三亚调查总队的统计数据，三亚市今年第一季度居民消费价格总水平同比累计上涨3.8%，比全国同期高1.5个百分点，其中，食品价格上涨5.3%。而三亚的城乡居民收入相对较低，2013年三亚的城镇居民平均可支配收入为25460元，农民的人均纯收入为9795元。也就是说，三亚城镇居民平均每个月的可支配收入在2000元左右，已经非常低了，但三亚的房价、物价甚至超过一线城市，居民的生活压力很大。

NBD：发放的效果如何？

刘锡安：我们在2011年以后觉得这个政策的效果很好。第一次发放，一些居民看只有180元钱都不申报，后续有不少人想补申。我们在后来一段时间的调研发现，很多群众对这个补贴有一种预期，就觉得可以坚持下去。

我们对外公布的常住人口约68万，本地户籍人口64万，这9次物价补贴的申请人数从51万上升到62万，每次都比上次多。其实，对经济条件较好的人来说，这笔钱更多是对三亚的归属感，对经济条件较差的人来说，这笔钱确实能缓解他们的压力。如果一家五口人每人720元，一年就有3000多元，都可以配置一些家庭的固定资产了，效果就非常明显。

今年全年预算为4.5亿元/

NBD：2010年到现在发放了9次，是不是已经作为常规项目纳入财政预算了？期间是否有过政策变动？

刘锡安：2011年国际旅游岛政策落地后，三亚经济有大幅增长，每年的财政收入超出之前的“十二五”规划和预期，为我们储备了比较大的财力。

目前，这种给市民 “发红包”的举措已不是一开始时的临时性补救措施，而是变成了常态，已经把这部分资金作为财政资金预算化了。在2011年编制“十二五”规划时，我们在2012年～2016年重点民生规划中，把物价补贴作为一项重要内容写进规划，每年财政预算都会为物价补贴预留资金，市人大也会把它作为重点民生工程优先考虑财政预算。基本上现在发放时间比较固定，上半年是4、5月，下半年是8、9月。

我们每年会根据当年的财政统筹，考虑拿多少钱来发放物价补贴，今年全年预算为4.5亿元。如果今年旅游形势好，经济增速快，就会在标准上有所提升。

在这9次发放中，政策也有回调。2012年发放时就没有把农垦系统纳入，但考虑到尽管农垦系统的人户籍不在三亚，社保、医保却交在三亚，我们又把他们纳入发放范围。如果经济形势不好，我们就有可能把范围缩小到只给低收入人群发放补贴，完全不发的可能性不大。

部分资金来源于三公经费压缩/

NBD：形成常态后，三亚市政府每年都要发放上亿元的物价补贴，这笔钱从哪里来？

刘锡安：物价补贴的资金主要从通过旅游得到的价格调节基金、政府性基金以及公共财政里出，“三公消费”缩减后，我们也有更大的资金空间。

以2013年为例，三亚向游客收取的价格调整基金约1.7亿元，其中大部分用到物价补贴。还有一部分资金来自上年财政清算出来的剩余储备资金，我们经过评估后再用到这上面。从海南建立国际旅游岛后，三亚的财政收入增长很快，我们有一定的财力来承担这笔资金。如果未来三亚经济增速放缓，我们也有可能会根据财政状况调整发放资金和范围。不过从目前形势看，三亚的经济仍保持上行，政府具备这样的财力储备。

NBD：如何保证补贴发放的公平公正，是否有第三方监督机构？

刘锡安：2010年第一次发补贴的时候，要先靠基层统计信息，再拨款给他们去发，这样难免会有一些不公的情况。

自从2011年开通财政综合直补系统后，钱直接通过银行转进申领人的账户，基层单位只负责收集信息，然后我们还要对这些信息进行排查，避免出现重发的情况。所有申请人都要用身份证、户口本登记，和公安局记录的信息比对，这样就避免出现冒领的情况。

我们这次要求大家重新登记申请信息，也是为了将一些已迁出或亡故的人排除在补贴范围外，从而保证更公平公正。信息都会在网上公开，纪检、审计等部门随时可以检查监督。

减税免税操作性不强/

NBD：贫富差距不同的人却领一样的钱，这种方式公平吗？

刘锡安：事实上，物价上涨对每个家庭来说都是一种压力，低收入家庭也有其他方式的系列补贴，例如，住房困难的有住房补贴，经济困难的农民会有种苗补贴、农资、农田补贴，低保户有低保的补助安排，补助标准也在逐年提高。

我们的确考虑过很多种方案，但操作性不强，效果也没有现在这种方式好。比如减税免税，我们没有直接的渠道和法律规定去直接减税，也不方便做预算。

实际上，尽管物价补贴的数额不多，但其影响范围大、意义深远。一是能让三亚人有归属感，即使一些人身在外地，但只要户籍在三亚，就能申领补贴；二是能让从外地到三亚工作的人对三亚有认同感，只要在三亚交过一段时间社保，证明是在这边长期工作、生活的人，也可以和三亚居民一样领取补贴。所以我们觉得这种均衡、全面的发放方式在这个阶段的积极效应十分明显，会在财力范围内适当发放。

NBD：除了通过直接发“红包”这种补贴方式，三亚市政府还有哪些手段来调节物价？

刘锡安：以前政府多采用间接的调控手段，例如针对生产环节有“菜篮子基金”，针对流通环节有“平价超市”。这些措施都是针对消费前端的补贴，对平抑物价能起到一些作用，但缺乏一种直接的补贴。

我们发现，三亚本地居民还是倾向于去农贸市场采购果蔬，去平价超市的反而是过来旅游的外地人，补贴的效果不明显，老百姓还是觉得物价高。这时候采取一些直接方式效果可能会更明显，给市民发补贴就是一种直接的调控手段，把钱交到老百姓手里，让他们自己去选择。

其实，这些方式对物价的调控属于综合影响，我们的目的是缓解物价上涨带给居民的压力，而不是控制。我们会对这些手段进行评估和调整，如果觉得哪种效果不好，就可能减少投入，效果好，则加大投入。

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专家激辩

三亚财政能否持续支撑“全民红包”和政府诚意？

尽管三亚“全民红包”政策已实施5年，但还是引起争议。

《每日经济新闻》记者专访的3位专家认为，三亚“全民红包”体现了政府的诚意，不能说它不好，但操作上还存在一些疑惑。

上海财经大学公共经济管理学院教授胡怡建：每月60元难解决问题 更多是象征意义

作为地方政府，支出是用来满足经济、社会及公民所需要的公共用品和公共服务，一是实物的方式，比如城市建设和社会保障，另一种是现金的方式。

三亚市政府支出用在对居民的补贴上，主要应对通货膨胀，那么补贴60元能解决什么问题？这种方式到底好不好？

三亚市政府出台这项政策的主要是抑制通货膨胀，应该说是好事，而且对所有人同等发放，对于低收入群体来说意义大过高收入群体。另一方面，政府想通过这种方式，把政府开支变成居民消费，其他很难说有大的意义，由于物价的涨幅相对较大，而补贴有限，因此更多是象征性的。

对外经贸大学金融学院教授丁建臣：补贴是对三亚扭曲价格的一种矫正

现金补贴都是财政掏钱，补贴的对象是符合要求的三亚当地居民，这种补贴是对三亚扭曲价格的一种矫正。

三亚的补贴是对分配环节的一种补贴，所以政府补贴居民本身也是缓解居民生存压力的善举。

但有几个问题，第一，地方政府财政能坚持多久？这个数额显然还不够高，这么多人口每人分配几百块钱，地方政府的财力能否维系这种政策？第二是这种补贴的有效性问题。第三是补贴的公平性问题，几百块钱对富人来说显然没太大意义，对低收入家庭是雪中送炭，能不能对大多数家庭做到锦上添花值得思考。这项政策要真正地提高公平有效性，恐怕还得真正的细化，如果能对不同收入的人群发放不同金额的补贴，可能会更好一些。

中山大学岭南学院财税系教授林江：三公消费收缩冲击三亚旅游 财政收入恐受影响

三亚这种很难说好还是不好，但这种直接派现金的方式也值得我们思考。

首先，有户籍的人口也分为穷人和富人，富人也领补贴，那三亚市政府就是拿了纳税人的钱去补贴富人。如果地方财政有实力，完全可以拿这部分钱去加强基础设施建设，或提高当地人的就业能力。派钱的做法本身是充满争议的，因为没法确定这个人是不是真的需要这60块钱。

其次，60元钱能不能帮助居民缓解高物价，也是个问题。

第三，今年发放60元，明年发放多少呢，以后也能持续发放吗？虽然三亚市政府现在能得益于房地产和旅游业的发展，但如何保证年年财政收入稳步增长？比如三公消费收缩以后，三亚的旅游业势必受到冲击，三亚的财政收入能保证不受影响吗？

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出路探索

三亚探路产业结构调整能否摆脱旅游业依赖？

13.3%、19.8%、66.9%，这组数字是2013年三亚市第一、二、三产业在全市总收入中的占比构成。

26.6%、57.9%和62.7%，这组数据则分别是2013年房地产业在三亚市生产总值、全社会固定资产投资及地方税收收入中所占的比重。

在 “2014年三亚市政府工作报告”中，三亚市市长王勇坦言，新兴高增值产业尚未形成足够强劲的增长点。

作为一座依靠房地产和旅游业拉动经济发展的城市，三亚凭借得天独厚的自然条件，逐步获取了越来越强大的财政资源，但如何将这些资源转化为经济发展的不竭动力？

三亚市财政局总会计师刘锡安接受《每日经济新闻》记者采访时称，近几年三亚政府一直在谈产业转型，但三亚本身基础薄弱，三亚的实际水平与政府政策的顶层设计还有很长一段差距，“我们只能摸索着，朝着既定的方向慢慢走。”

产业转型 三亚不遗余力

“三亚正将大力发展金融产业、智慧产业、总部经济等作为调结构、转方式、促发展的重要工作来抓。”2013年6月15日，三亚市副市长李柏青在上海举行的海南省投资推介会上如是说。

据了解，三亚率先在海南省提出促进“总部经济”发展的概念，2012年伊始，三亚不断完善各项措施，先后出台了《三亚市培育促进总部经济发展暂行规定》，鼓励各类国际性、全国性、大区域性总部和职能性总部企业入驻三亚。

三亚着力打造的另外两大产业，分别是智慧产业和金融产业。

《三亚城市总体规划(2008-2020年)》提出了“把三亚建成创新创意高地的发展目标”，旨在通过发展创新创意产业促进三亚产业结构的转型升级，打造三亚新的经济增长点。

为此，三亚市连年追加安排专项资金，加大对创意产业园区基础设施和公共技术平台建设的投入。据媒体报道，2013年创意产业园区完成投资近10亿元。

金融产业方面，2011年10月，三亚市出台支持金融业发展若干政策的通知。目前，已经有多家金融机构的总部和分支机构落户三亚。

基础不足 转型任重道远

但是，以旅游业和房地产业为龙头的三亚经济，特别是地方财政收入，带有很大的脆弱性。由于缺乏工业文明的熏陶，三亚经济的科技含量和文化底蕴不足，资源利用率亟待提高，产业结构不尽合理，这些都为三亚的产业转型提出了很大的挑战。

刘锡安接受 《每日经济新闻》记者采访时表示，近几年三亚市政府一直在谈产业转型，譬如打造高端、深度旅游，提高金融等产业比重，希望旅游业、房地产行业和其他新兴产业的整体结构均衡发展，总体来说，取得了不错的成效。

“但三亚本身基础薄弱，政府在诱导产业的过程中常在人才资源、政策环境等方面遇阻，短期内很难说能在产业转型上取得一个怎样的效果。”刘锡安认为，“三亚的实际水平与政府政策的顶层设计还有很长一段差距，我们只能摸索着，朝着既定的方向慢慢走。”

三亚市统计局也在其官网上分析了金融产业发展面临的困境，“总体上看，我市金融业仍然处于传统金融业向现代金融业转型时期，金融业推动金融资本向产业资本转化的效率还不高，金融资源优势还难以有效转化为产业发展优势，在结构、质量、效益等方面，与我市对金融业的发展定位、区域经济以及我市经济发展的需求相比，还存在许多亟待解决的问题。”

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部分城市物价补贴发放情况

东莞：2008年，向12.2万低收入户籍人员发放1.2亿元红包，被列入东莞临时生活补贴发放范围的七类人群发放标准为每人1000元。

南京：2008年，向14.23万城镇低保户和1.1万农村五保户共发放临时生活补贴900多万元。

上海：2011年～2012年，上海市政府4次对保障对象发放一次性临时物价补贴，前3次每人每次补贴100元，后1次每人每次补贴75元。

苏州：2010年，苏州市在领失业保险金人员以及城镇登记失业并经认定的大龄就业困难人员（男55-60周岁，女45-55周岁），每人均可领到35元临时物价补贴。

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延伸阅读

海南旅游产业困局：居民收入掉队全国标准

不断增长的外来游客和定居人群，为三亚创造了最大化的经济效益，三亚市的财政指标一路飙升。但这也造成了三亚财政收入过于依赖旅游带来的经济效益，本地居民难以享受到国际旅游岛的政策红利。

三亚市所属的海南省同样面临这样的烦恼。在海口、三亚等旅游资源开发较多的地区，海南本地人越来越感到，眼前这片充满商业气息的土地到处都是钢筋水泥，越来越难找到一块静谧的椰风海韵。

海岛建设欣欣向荣的背后，留下的却是大多数岛民的窘迫和无助。

海南省政府发布的官方数据显示，2013年海南城镇居民人均可支配收入2.29万元，农村居民人均纯收入8343元，分别增长9.6%和12.6%。与之相对比的是，全国城镇居民人均可支配收入26955元，农村居民人均纯收入为8896元。不少海南人向《每日经济新闻》记者坦言，在海南生活拿着三线城市的工资，却“享受”着一线城市的物价。

《每日经济新闻》记者了解到，在国际旅游岛政策落地后，海南省政府为三亚的旅游资源开疆扩土，大力推动观澜湖、海棠湾等新资源的项目规划和高档酒店建设，旅游收入也从2009年的211.72亿元增加至2013年的428.56亿元，年均增长18.59%。

对于大多数三亚工薪族来说，每年720元的物价补贴对于当地消费水平有些微不足道，政府还需把更多精力投入到源头治理物价。在海岛经济繁华背后，海南省的产业结构调整之路还任重道远，传统“日出而作，日落而息”的岛民，或许还要经过较长的适应和转型才能追上城市发展的步伐。