京津冀发展 以“点”突破——专访首都经贸大学教授祝尔娟

每经记者 胡健 实习生 周程程 发自北京

随着首都经济圈一体化提升至国家级战略，相关消息就层出不穷，一波三折。近期发布的《河北省委、省政府关于推进新型城镇化的意见》更是反映出了河北省对于京津冀发展机遇下的迫切与渴望。

那么，在当前国家政策的支持下，京津冀应该抓住哪些机遇？难以协调的行政区划应该如何协调？在产业的承接与转移上，应该有怎样的分工？河北在承接中应该克服怎样的阻碍？《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）近日约访了《京津冀蓝皮书》主编、首都经贸大学城市经济与公共管理学院教授、博导祝尔娟，对京津冀一体化中的重要问题进行解读。

京津冀一体化的战略地位/

NBD：现在为何国家要强调京津冀一体化？其重要作用是什么？

祝尔娟：从国内来看，京津冀城市群与长三角、珠三角是中国最有可能建成世界级城市群、实施全球化战略、参与全球竞争和国际分工的地区。随着城镇化和工业化进程加快，京津冀城市群正在成为未来中国经济格局中最具活力的核心和引擎。

京津冀城市群2012年区域生产总值占全国的10%，其经济密度和人口密度都高于全国平均水平，客观上成为推动我国经济发展的主引擎之一，京津冀也是中国未来最具增长实力的增长极，可以激活和带动环渤海经济圈发展，而环渤海的振兴对于缩小东西南北差距十分重要。

从全球来看，京津冀地区处于东北亚经济圈的中心地带和连接欧亚大陆桥的战略要地。加快京津冀地区的快速发展，有利于实现我国新丝绸之路战略下对东北亚、中亚、俄罗斯以及欧洲的全方位开放，进而带动我国周边发展中国家的经济增长，扩大中国经济的影响范围，形成以中国为核心的亚欧大陆经济圈。

NBD：在您看来，将来京津冀的发展，是否城市之间各有侧重？

祝尔娟：目前北京的工业产业已经非常少了，呈现出服务主导和创新主导的服务经济、总部经济、知识经济和绿色经济等首都经济鲜明特征。所以，未来的重点是要放在发展现代服务业和高端制造业上。北京要成为京津冀城市群研发创新、高端制造与国际对接的重要平台。

天津目前已经进入工业化后期的技术集约型和产业高端化阶段。航天航空、石油化工等八大优势产业产值已占工业总产值的九成，也呈现出了高新技术产业与重化工业并重、现代制造业与现代服务业并举的突出特征。

河北省已进入工业化的中期阶段，河北也获得了承接北京产业转移的任务，其产业呈现出资源加工型、资本密集型的突出特征，目前正在加快产业结构调整和升级步伐，未来将重点发展高新技术产业和沿海重化工产业带。

从几个“点”率先突破/

NBD：京津冀一体化应该如何推进？

祝尔娟：现在总体上推进京津冀发展的新阶段已经开始，但是我觉得首先要有一个顶层设计，然后再进行全面推进。顶层设计中不仅要考虑产业，也要对交通生态甚至体制的协调机制、社会政策等有一个全盘考虑。

近期，我觉得会有几个“点”率先突破。目前一些有重大战略机遇的地方，可能率先突破。比如新机场建设，建设地点就是在北京与河北，机场在河北占1/3，在北京大兴占2/3。并且天津的武清区与新机场的距离也很近，所以很可能在这个地区进行区域合作，共建临空产业、临空经济。

另外还会对一些功能区，甚至一些航空小镇，从生态城镇产业包括交通整个的布局有一个一体化的考虑。这块地区我们觉得很有可能成为率先取得突破的地方。

还有一个值得注意的就是天津申报自贸区。我觉得京津冀完全可以共同来申报，或者联合来建设，这是一个新的增长点。此外就是北京的功能疏解，抓住这个重大机遇。在首都周边或更大的区域范围内，打造宜居宜业、环首都的生态宜居圈。

NBD：在当前的机遇下，北京天津已经建设了许多新城，想要承接产业转移，但是效果却不好，有些甚至被称为“睡城”、“卧城”，原因是什么？

祝尔娟：睡城、卧城，实际上并不是真正的新城，而是居民区。当时也是为了把一部分中心城区居民迁出。现在要建设新城，首先要有一定的距离。一般与老城要相距40~70公里，交通要便捷。新城的城市功能也要具有综合性，它不仅要能居住，而且要有产业，宜业宜居。

新城的建设可以形成一个反磁力基地，在城市的周边形成反磁力基地聚集产业与人口，可以阻隔外部大量人口向城市中心的涌入。另外其本身又成为大城市周边的增长点，整体上的空间布局得到优化。

从之前的实践也可以看出，2009~2012年，天津的中心城区就业人口比重明显下降，而新城就业人口比重从2009年的39.7%上升到2012年的71.7%，说明天津新城对就业人口有很强的吸引力，较好地起到了反磁力基地作用。

非首都功能产业应转移/

NBD：再回到受关注最多的河北。河北承接非核心的分口，是否有初步的走向？您觉得哪些功能需要转移到河北？

祝尔娟：目前还没有说哪些产业具体分给河北的某个地方来承接。过去也有一些专家讲，一些低端的产业与低端的服务要迁走。但是实际上，人口有2000万的大城市，必须要有高端人才，也必须要有低端的来进行服务，这实际上是一个生态体系，也意味着低端服务不可能都出去。

有一部分满足当地需要的要留下来，但是有一些能够满足全国的服务也应该出去，像医疗、教育、养老等就可以出去。天津、北京周边完全有条件，而且可以把一些闲置的资源都充分利用起来。

原来在天津和北京之间有一个京津新城，被称为最大的一个“死城”。其实这个新城的建筑、基础设备等很好，完全可以把它利用起来，搞教育中心、医疗中心、养老中心，休闲或是度假。目前的消费已经到这个层次了。

NBD：北京的功能疏解主要是靠市场的力量，那么政府是不是可以通过一些优惠措施，比如北京出台限制性的政策，天津或河北出优惠性鼓励性的政策？

祝尔娟：都有可能，这也是一种思路。其实还是靠企业、靠市场的导向，（是一个）自然的过程。同时，城市要有吸引力，就必须先创造条件，这需要当地政府采取措施。就像有些专家说的，一边的城市要有推力，另一边的城市要有吸力，但这也是要进行一个全盘的考虑。

“双黄蛋”城市体系结构/

NBD：京津冀的发展目前存在哪些问题？

祝尔娟：与长三角的“单极-扇面”式、珠三角的“双核-轴带”式城市体系结构相比，京津冀城市群呈现出“双黄蛋”式的城市体系结构。

京津冀的问题在于其经济联系、产业的关联度还不是很强，而行政力量比较强。

京津冀的产业很多又是属于重工业与高新技术产业，其产业结构一般是适合大的、门槛比较高的产业，并且这些产业之间的关联度不是很强，所以在产业上不容易配套。这种情况下，想让民营经济进入这个门槛不太容易。

由于长期以来京津冀三地一直在构筑各自的城市体系、调整各自的产业结构，所以尚未形成区域经济一体化、合理分工的局面。

像北京这样的超大城市高度集聚，而河北的中小城市吸纳力不足，城镇体系结构不合理导致京津冀发展缺乏支撑力，区域发展不平衡。

同时，通过计算方法可以计算出京津冀各个城市的经济联系。其中，北京与天津的经济联系强度最大，超过与其他城市的联系强度；与廊坊、唐山、保定的联系强度次之，但程度远低于北京与天津的联系强度；与秦皇岛、石家庄、张家口、承德、沧州的联系强度就更低了。

京津冀城市群人口稠密，尤其是北京、天津两地，大量流动人口的涌入造成用水需求不断增长，使水资源承载压力剧增，加上工业及城镇生活污水的排放，导致该地区地表和地下水污染严重，进一步加剧了水资源供需矛盾。

NBD：打破户籍、用工制度、社保等藩篱，是让人口转移的一个基本前提，但这方面是不是还存在相当大的难度？

祝尔娟：现在这是一个突破口。如果城市的公共服务差距很大，户籍又放开，那么人口还是会向北京跑，这将给北京带来很大压力。但是随着人口的流动，今后比如医保可以异地使用，为全国服务的医疗机构能够放开，这些是较为可能的。

行政协调应纵向、横向结合/

NBD：在今后的三地协同发展上，您认为应该在行政机制上进行怎样的协调？

祝尔娟：我觉得今后的协调机制，应该要纵向和横向相结合。协调完全靠中央，这不可能。中央的协调主要是总体上的顶层设计，或者政策上重大项目的安置安排等。

我觉得更多地要以横向协调为基础，地方政府共同推进。北京、天津、河北虽然是不同的行政区划，但是大家可以平等坐到一起协商，应该建立地方政府协商的一个机制。如果能达成共识，可以采取共同行动。

实际上，这一点欧盟都可以做到，在不同的国家之间都可以做到，我们的地方政府也完全可以坐到一起。

所以我觉得既体现了市场的平等，同时又体现了中央的权威性和高效率，以及从整体的利益出发，应该是横向和纵向相结合的机制。

NBD：这是否会导致将来京津冀主要还是通过行政力量来发展？

祝尔娟：不是，现在京津冀也特别强调市场一体化。强调生态一体化、交通一体化、市场一体化，包括产业的布局也有一体化的考虑。当然产业主要是以企业为主体，但是在整体的布局上也要有统一考虑，在今后公共服务的均等化、社会政策的对接，都要有一个顶层设计。

NBD：横向调整需要北京、天津、河北的地方政府相互协商，但是河北省下辖的地级市与京津两地的行政区划不对等，这该如何打破？

祝尔娟：北京、天津这样的超大城市明显与河北省下的中小城市不对等，因为经济实力差距太大，并且京津与河北中小城市间面对的问题不同，承担的责任、发挥的作用也都不同，他们之间没法直接坐下商讨，目前只能依靠河北省与京津进行协商。

祝尔娟主要观点

●京津冀是中国未来最具增长实力的增长极，可以激活和带动环渤海经济圈发展；

●新城的建设可以形成一个反磁力基地，在城市周边形成反磁力基地聚集产业与人口，可以阻隔外部大量人口向城市中心的涌入；

●大城市必须要有高端人才，也必须要有低端的来进行服务，这实际上是一个生态体系，也意味着低端服务不可能都出去；

●相比于长三角、珠三角，京津冀的问题在于其经济联系，产业的关联度还不是很强；

●我觉得今后的协调机制，应该要纵向和横向相结合。因为协调完全靠中央，这不可能。