近2亿农民工“一只脚”进城国土部官员称土地制度未跟上步点

每经记者 胡健 发自北京

“中国发展高层论坛2014”于3月22日~24日在北京举行，多位部级官员围绕城镇化各抒己见。

昨日（3月23日），作为《国家新型城镇化规划 （2014-2020年）》（以下简称《规划》）的起草者之一，国家发改委副主任徐宪平列出了走中国特色新型城镇化道路要重点实施的五大任务，其中第一项便是有序推进农业转移人口市民化。

中央财经领导小组办公室副主任杨伟民也表示，推进城镇化的目标是提高城镇化的质量，有针对性地解决已经积累的突出矛盾和问题，而不是单纯地提高城镇化速度。由于户口制度的限制，大概有1.6亿到2亿农民工，一只脚进了城另一只脚还进不了城，积累了很多矛盾和问题。

城镇化将首推常住人口市民化

徐宪平介绍说，目前我国城镇常住人口中有2亿多农民工及其随迁家属，农民工已经成为中国产业工人的主体，但他们未能享受城镇居民的待遇，城镇内部出现了新的二元结构矛盾。

他表示，要按照尊重意愿、自主选择、因地制宜、分类推进、存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点兼顾其他常住人口，统筹户籍制度改革和基本公共服务均等化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序地实现市民化作为首要任务。

他透露，“另一方面要通过建立居住证制度，以居住证为载体，与居住年限等条件挂钩，稳步推进城镇的义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、保障性住房等公共服务，覆盖城镇常住人口。”

杨伟民说，2012年开始，中国劳动年龄人口年净减少了500多万。这不仅意味着低成本劳动力无限供给的时代已经结束，而且过去那种只允许农民进城打工不允许进城定居的传统城镇化模式也必然会减速。

土地制度与城镇化适应性不够

除人之外，城镇化另一关键的问题是土地。国土部副部长胡存智在论坛上坦言，现有的土地制度与当前阶段有关城镇化的适应性还显得不够。

耕地保护问题首当其冲，“城镇化建设与优质耕地分布在空间上高度重合，这种发展格局导致优质耕地的减少，我国农业保障的基础受到影响，城镇化的可持续发展也就面临挑战。”胡存智说。

据国土部分析，从2001到2010年全国建设用耕地中近1/2是水田和菜地。同时期补充的耕地中水田和菜地不到1/5，即补充的耕地没有占用的耕地好。“现实中一些地方存在占多补少，占优补劣，占近补远，占水田补旱地，表面上实现平衡但耕地质量下降。”

此外，城镇化过程中土地粗放浪费的现象也比较严重，用胡存智的话讲，就是在利用上不集约，发展就不可持续。

据他透露，从2000到2010年，全国的城镇工矿面积增长了58%，但是承载的人口从平均每平方公里7700人下降到7000人，降幅约10%。同期，农村人口大规模转移进城，农村的建设用地不但没有减少，反而增长了2万平方公里。

胡存智说，目前来看，城镇工矿用地中处于低效利用状态的有5000平方公里，占全国城市的11%左右。

据《每日经济新闻》记者了解，新增建设用地计划指标将逐步减少，今年计划指标就要有所下降，其中会重点控制东部地区，尤其是京津冀、长三角、珠三角3个城市群的新增建设用地规模，节约集约用地将作为推进城镇化转型发展的关键和核心任务。

胡存智指出的土地制度与城镇化目标不适应的地方还包括现行的土地出让问题。“地方过度依赖新增建设用地的出让收入，过度依赖土地的抵押融资，这种方式在土地利用、城市发展中也是不可持续的。”

（实习生周程程对本文亦有贡献）