南京财经大学财税学院副院长朱军：央地分税比例应重新划定

每经记者 杜冉乐 发自成都

二十年前的分税制改革，让“弱中央”变为“强中央”，并成为调控中国经济高速增长的一把利剑，但这是一盘未下完的棋。经历了“中场休息”后，目前中国经济社会的发展，亟需这场改革的“完整”实现。

如今，财税体制改革或将迎来重大转折点。11月12日，党的十八届三中全会顺利通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称 《决定》）。《决定》提到，深化财税体制改革，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。

近日，在西南财经大学举办的第十三届中国经济学年会上，财政部财政科学研究所博士后、南京财经大学财税学院副院长朱军对 《每日经济新闻》记者表示，目前中国财税体制相对滞后，税负较重，市县财税问题比较突出，尤其是缺乏《财政基本法》、《财政责任法》，导致出现支出不规范问题，应尽快完善正在修订的《预算法》。建立现代财政管理制度，逐步理顺财税关系，中央与地方税收比例应重新划分，规范地方财政行为导向，按照实际需要落实支出安排等。

税负达到中上等收入国家水平

随着中国经济社会的快速发展，居民收入水平也呈逐年递增趋势，但不容忽视的是，通货膨胀也快速增长，导致居民生活成本增加，其中税负过重成为社会关注焦点。

有不少业内专家认为，“高税负”已经成为挫伤内地居民幸福感的主要因素。权威机构的统计数据显示，当前中国的财政税收占GDP比重已超过23%。在过去十年间，财政税收占GDP比重基本呈上升趋势。若按国际标准，中国的税负水平已经超过中上等收入国家的水平，正向高收入国家靠拢。

朱军直言，“从全球来看，目前中国税负已达到中上水平，与居民享受的公共福利不匹配，比如居民生活成本高、房价过高等。同时，企业税负也较重，尤其是受经济周期性的影响，企业经营压力更大。

财政部的报告亦证实了前述专家观点，报告认为，当前我国企业税费负担较重，综合考虑税收、政府性基金、各项收费和社保金等项目后的税负达40%左右，超过OECD（经济合作与发展组织）国家的平均水平。

此外，目前财税支付乱象也较为突出。“尤其是市县一级，比如三公消费，官员福利支付等不够公开透明，导致寻租空间较大。”朱军补充说。

走“废改立”之路

中国政法大学财税法研究中心主任施正文撰文指出，在我国现行的18种税中，只有个人所得税、企业所得税和车船税3种税是由全国人大及其常委会制定法律征收，其他15种税都是国务院制定暂行条例征收的，占税收总收入的70%。

今年初，有媒体报道称，有国内财税法学界的权威向全国人大法工委提交材料，提出全国人大应择机废止1984年以来给予国务院设置税种的有关授权，由全国人大以立法形式确定各类税种的设置和征收。

在朱军看来，目前财政缺乏《财政基本法》、《财政责任法》使得支出问题频出，很多税种都是以条例等形式出现的，不具有长期制度效力。

“一是要加快财政《预算法》的修订，建立现代财政管理制度；二是制定政府财务报告制度，同时加强信息披露环节和公民对政府财务信息的可获得性；三是强化财政责任的落实，特别是落实预算支出的项目目标、完善具体支出事务；四是在税收方面，由原来的一些暂行条例上升到法律的高度，实现依法治税，全国税收要‘上升法律地位，理顺财税关系’；五是在中央与地方的关系上，对支付范围要有清晰规定，以明确各方的责任。”朱军向记者详细表述。

早在2011年，国税总局根据国务院下发的 《关于做好规章清理工作有关问题的通知》（国办发[2010]28号）精神，制定了《关于开展省税务机关税收规范性文件清理工作有关问题的通知》（国税函[2011]60号），对象指向各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局，清理范围2010年底截止。

据《半岛晨报》报道称，到去年10月25日，大连市国税局清理废除规范性文件137件，调整11件，只保留行政许可与审批项目18件，但又建立新的政策规定3项，补充和完善相关文件4项。这还仅是大连一个计划单列市的情况。有相关人士指出，如果中央不从立法角度治税，仅是规范性文件增减修补，治标并不治本。

朱军曾专门撰写了 《中国公共部门“财政管理现代化”改革路径》的学术论文，这与十八届三中全会的财税改革主题不谋而合。他认为，科学的财政管理应涵盖如下内容：从支出总量上来看，全国和地方应确定最优的支出规模；从成本上来看，各个部门和项目的支出规模要科学量化核定。应建立政府财务报告制度，包括政府财务资产负债报告、基金项目运转报告、政府经济活动报告（比如投融资资本项目等）与政府财务状况分析。

建立央地债务风险预警机制

中国社科院金融学家刘煜辉曾评价称，分税制改革后，中央把财权高度集中，在税收上削弱地方政府比重，但留给地方的几乎是收入来源不稳定、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种。另一方面，中央又把更多的事权下放给地方，甚至以牺牲地方税权来完成中央的某些政策，“中央请客地方买单”现象大量存在。

如此一来，地方政府顿感“囊中羞涩”，开始思考如何拓宽税源。近年来，随着中央陆续支持地方招商引资政策的出台，重大的招商引资项目成为地方创造税收的源泉。同时，随着房地产市场的红火，土地出让金成为地方财政收入的重要来源，致使“土地财政”一直积重难返。

为支持城市建设，地方政府纷纷组建各类投融资平台，但“寅吃卯粮”透支财政问题又普遍存在，地方债成为一颗潜在的“地雷”。据国家审计署报告显示，2012年底36个地方政府债务余额已接近3.85万亿元，其中银行贷款占78.07%。

《决定》表示，要建立规范合理的中央与地方债务管理风险预警机制。在朱军看来，治理地方债问题首先要规范好地方支出的行为，通过推出《财政责任法》、预算管理制度改革，建设地方公共部门的财务报告制度等硬化支出预算。在明确地方支出范围、规范地方行为的基础上应考虑中央和地方税收收入的重新划分，充实地方既定预算收入的基础。其中将“消费税”变为共享税可能成为考虑之一。此次提出的“调整消费税征收范围、环节、税率”，预示着可能在消费税环节上打开缺口，中央与地方在税收比例上再一次进行重新划分。

《每日经济新闻》首席评论员叶檀亦曾撰文指出，未来地方政府回到靠税收生活的轨道，消费税与房产税应成为重点。

“要规范地方支出行为导向，按照当地居民的实际经济需要落实支出。”朱军建议，要化解地方债潜在的危机，需要做好三个方面的工作，一是建立债务项目的责任人制度；二是要在各公共部门设立首席财政负责人，包括教育、公安、交通等公共部门；三是通过中央财政透明度立法，金融市场的透明度要求不断提高地方债务的透明度，以此规范好地方投融资的行为。

此外，《决定》还提及“加快房地产税立法并适时推进改革”。朱军表示，这涉及到房产税扩围，将来要把房产税相关的契税、土地增值税等税种进行整合，将主要针对超出必需居住面积的非经营性房产、新增高档房产等投机性买房进行税收调节，还有在保有环节的存量房产进行税收调节，但要考虑纳税人的负担问题。