防止征地拆迁补偿过高问题积重难返

编者按：近年来，随着中国城镇化进程的加快、房地产不断井喷式发展，征地拆迁越来越成为公众所不断面临或者熟知的问题。不过，与征地拆迁、开发建设同步的，不仅只有城市的日新月异，更有各种征地拆迁引发的矛盾问题的日渐突出，甚至引发了严重的社会矛盾。 为了解决征地拆迁带来的种种矛盾，寻求更为和谐公平的征地方式，中共十八大报告提出要“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。” 那么，征地拆迁的利益分配该如何调整才能保证公平合理呢？ 商务部研究员梅新育先生为每经智库撰稿，探讨了这一话题。该文仅代表作者个人观点，不代表每经智库立场。每经智库刊发希望为相关决策机构和研究机构提供参考素材。同时，每经智库欢迎读者来信探讨。 每经智库邮箱：ntt@nbd.com.cn 一、补偿要求过高有成为征地拆迁矛盾主要方面之势 无论是发展非农产业、建设基础设施还是城市改造，都离不开征地、拆迁环节；乘着中国国内市场高增长和城镇化的双引擎快车，中国房地产业已经迅猛成长为中国经济的一大骨干产业：1992年，中国商品房销售面积为4288.86万平方米，销售额426.59亿元，占当年中国GDP总量（26937.3亿元）的1.58%；到2011年，中国房地产开发企业当年竣工房屋面积已达8.9244亿平方米，竣工房屋价值21796.4亿元，当年商品房销售面积10.9946亿平方米，销售额59119.1亿元，占当年中国GDP总量（471563.7亿元）的12.54%。几乎与此同步，征地和拆迁也逐步成为社会热议的突出矛盾之一。在许多案例中，失地农民和拆迁户得到的补偿过低，不仅令他们陷入生活困境，甚至酿成了一些恶性事件。有鉴于此，许多地方下了很大功夫对征地和拆迁工作进行了一系列调整，失地农民和拆迁户所得补偿水平显著提高。正因为如此，在许多城市，破旧拆迁房价格大大高于同一地段新建中高档房的现象已屡见不鲜，作者本人父母在深圳所住房产就是如此。 然而，任何事物都是可能发生转化的，征地拆迁中的矛盾也不例外。征地拆迁伊始本来就同时存在失地农民和拆迁户补偿过低、过高两类现象，1990年代至前几年补偿过低是矛盾的主要方面；而随着失地农民和拆迁户所得补偿显著提高，补偿要求过高成为矛盾主要方面的几率正同步日益提高。某些社会舆论先入为主地将被征地、被拆迁方视为利益受损的纯洁无辜羔羊而一面倒地支持其提高要价，甚至不分青红皂白地支持某些打着“维权”旗号的过激举动，进一步促使这一问题来得更快、更普遍、更严重。 时至今日，在不少地方，特别是在东部地区和大城市及其郊区，部分被征地、被拆迁方索要补偿要求过高以至于损害公共利益已成现实，迁户为自己十几平方米、几十平方米的破旧危房、甚至是违章建筑索要数百万、数千万、乃至上亿元惊人天价补偿的事件不胜枚举，而且有蔓延之势：上海某地一户居民为其30平米老房拆迁索价5亿元；万达集团四川绵阳市涪城区南河片区旧城改造项目因当地居民补偿要求过高而落空；山西平定县森宇公司开发的森宇坐标城楼盘因建设规模过大、高利贷集资和拆迁高补偿而烂尾；……再到歌手左小祖咒为其岳父卞仕方房产而发起的“抗拆”风波，这些事件一次又一次凸显了拆迁要求过高正日益向中国征地拆迁中的主要矛盾发展，一些失地农民和拆迁户不劳而获从社会财富中取得了过大份额，以至于造就了新的社会不公和腐化堕落，不仅导致越来越多的发展项目受阻甚至完全落空、失败，被征地拆迁方、开发建设方与当地经济社会发展“三输”，由此产生的社会冲突风险和矛盾也在显著上升。 二、解剖钉子户过高补偿要求：左小祖咒案例 在歌手左小祖咒为其岳父卞仕方房产而发起的“抗拆”风波中，拆迁户补偿要求过高问题就相当突出。在这次事件中，左小祖咒本人明确说过，“钉子户”就是为了自己的利益；通观事件经过，矛盾关键在于左小祖咒夫妇为其岳父开出的拆迁补偿条件过高，且不准拆迁方入户实测房屋面积，以至于当地政府无法接受。关于左小祖咒提出的拆迁补偿条件，目前报道和当事者本人在微博上的说法有两种，其一是700万元；其二是1700万元外加三套房屋。鉴于引发此次事件的卞仕方房产不过是江苏常州市县级武进区市郊南夏墅一处100平米以内的农房，即使是第一种要求，用事件发生地常州市武进区房地产市场行情衡量，也远远超过了合理水平。查阅新浪常州房地产门户网站上当地各楼盘项目标价，不难看出，700万元要价可在武进市区购买数百、上千平米商品住宅或两套左右豪华别墅。兹列举当地12处有代表性的房产项目物业类型、地址、主力户型、价格如下： 常发御龙山，新盘，物业类型为普通住宅、别墅，地址在武进人民路、定安路、玉塘路，别墅起价280万元/套，左小祖咒要价可购买两套半。 上林国际上林君悦，在售，物业类型为普通住宅、别墅，地址在横林镇公园路，主力户型95-140平米，起价5000元/平米，左小祖咒要价可购买1400平米，折算该小区主力大户型10套。 得园，在售，物业类型为别墅，地址在遥观镇宋剑湖旁，主力户型370-460平米，均价8000元/平米，左小祖咒要价可购买875平米，折算约两套。 星湖丹堤，在售，物业类型为别墅、酒店式公寓、商铺，地址在西太湖揽月湾，主力户型470-530平米，450-1000万元/套，左小祖咒要价可购买一套半。 天目湖城市广场，在售，物业类型为普通住宅、别墅、酒店式公寓、建筑综合体，地址在天目湖迎宾路，主力户型40-60平米，均价11000元/平米，左小祖咒要价可购买636平米，折算主力60平米户型10套半。 天润国际花园，在售，物业类型为普通住宅，地址在滆湖路科教城（离左小祖咒岳父家不甚远，更改规划后的地铁终点所在地），主力户型89-143平米，均价5600元/平米，左小祖咒要价可购买1250平米，折算143平米主力大户型8.7套。 九州红墅岭，在售，物业类型为别墅，地址在太湖湾旅游度假区，主力户型438-456平米，起价13000元/平米，左小祖咒要价可购买538平米，折算一套456平米户型别墅后还可剩余107.2万元。 新城香溢澜桥，在售，物业类型为普通住宅、别墅，地址在火炬路与光电路交汇处，主力户型320平米别墅，以及80-130平米高层，均价6500元/平米，左小祖咒要价可购买1077平米，折算320平米别墅3套以上，或高层130平米户型8套以上。 甲壳虫工坊，在售，物业类型为普通住宅、商铺，地址在武进体育馆对面，主力户型42-75平米，均价5000元/平米，左小祖咒要价可购买1400平米，折算75平米主力户型近19套。 绿地香颂花园，在售，物业类型为普通住宅、公寓，地址在聚湖路南，主力户型81-123平米，均价6300元/平米，左小祖咒要价可购买1111平米，折算123平米主力大户型9套有余。考虑到该项目开发商绿地控股集团以228.729亿美元营业收入而排名2012年度《财富》世界五百强第483位，是第一家登上《财富》五百强排行榜的中国房地产企业，这个楼盘在当地应当属于品质较好、档次较高的项目。 聚湖雅苑，在售，物业类型为普通住宅，地址在长江路与312国道交叉处，主力户型88-174平米，起价4880元/平米，左小祖咒要价可购买1434平米，折算174平米主力大户型8套有余 天安数码城，在售，物业类型为写字楼、商铺、建筑综合体，地址在常武南路红星美凯龙对面，均价5500元/平米，左小祖咒要价可购买1273平米。 综上所述，凭借郊区离火葬场不远地段一处100平米左右的普通农房，左小祖咒开出的700万元拆迁要价可以换来当地品质较好、档次较好的绿地香颂花园小区3套123平米大户型（合计232.47万元），外加市区天安数码城850平米铺面。如此要价，是否属于天价，是否远远高出了合理水平，显而易见。 三、征地拆迁补偿要求过高制造经济社会矛盾 时至今日，至少在东部地区和大城市及其郊区，征地、拆迁补偿已经成为当地居民期盼的飞来横财，许多失地农民和拆迁户拿到了巨额补偿，以至于大城市及其郊区的拆迁户已经成为购买进口豪华车的生力军。2011年初，中国汽车流通协会调查发现，2010年北京销售的8万辆进口车中一半卖给了北京和各地拆迁户，特别是北京拆迁户。当时调查人员在扩建后的北京南苑机场一带发现，机场周边村庄豪华车数量众多，密度特大，进而发现那一带拆迁户拿到两三千万元补偿司空见惯。由于缺乏相关统计，我们目前还难以准确估算征地拆迁补偿总额和人均补偿金额，但众多类似购买豪华进口车之类的迹象已经足以从侧面证实，征地拆迁补偿水平已经相当高。 劳动是一切财富的最终源泉；在征地和拆迁中，被征地拆迁方并没有为建设直接付出劳动，征地和拆迁补偿归根结底是非农产业生产者及其消费者、商品房购房者、城市新移民向失地农民和拆迁户的财富转移，这种财富转移规模过大，无异于对非农产业生产者及其消费者、商品房购房者、城市新移民的压榨盘剥，在经济方面的负面效果自不待言，而且必然因其不公而造成社会矛盾。毕竟，土地增值归根结底源于这块土地及其邻近地区基础设施的建设、非农产业的发展和人口的增长，由社会共同劳动创造的土地增值收益倘若由被征地方、被拆迁方独享或取得大部分收益，既不合理也不公平。在某些情况下，这种矛盾甚至会以相当激烈的方式爆发出来。随着被征地拆迁方补偿水平的提高，这种矛盾冲突的频率和烈度也将趋向上升。尽管流行的观点主张大幅度提高被征地拆迁方分享土地增值收益的份额，甚至由被征地农民独享土地增值收益，从而根本颠覆现行土地制度，但我们不能因为征地拆迁补偿收益过低问题以前较为普遍、现在仍然存在就看不到走向另一个极端将制造更多、更大的矛盾和冲突。 在现实生活中，在经济发达的移民移入地，源于拆迁补偿过高的本地人与新移民、外来工之间的经济利益冲突已经明显上升。与外来移民、特别是外来劳工必须劳心劳力以求站稳脚跟不同，本地居民因占有先天地利而能获得较多资本增值收益，特别是土地、房产增值收益；其它条件相同，本地居民往往更容易获得相对轻松的岗位。这种局面有其必然性与合理性，在中国文化背景下，假如外来工能够得到合理的待遇，能够看到向上提升的希望，他们也不会对此抱怨太多；但假如本地居民无需劳动即可获得的资本增值收益太多，而外来工待遇又不合理，看不到向上提升的希望，穷毕生之力也无望圆住房梦，这种经济利益之争就会浮现，本地居民和新移民、外来工之间的裂痕由此产生并凸显。新世纪以来10余年我国流动性过剩，资产市场泡沫横飞，这已经成为我们面临的现实问题。如果我们偏颇地强调“增加居民财产性收入”，强调“拆迁者权益”，即使能够收获部分占据优势地位者一时的喝彩，却必然损害“沉默的大多数”，毕竟拆迁户的补偿最终都要由后来者埋单，而后来者绝大多数是普通的工薪阶层，我们不能指望他们忍受损害永远沉默。接纳外地新移民最多的广东省近年之所以连续发生本地居民与外来工之间的暴力冲突群体性事件，根源即在于此。 我国已经步入新的大规模人口流动时期，城镇化人口中很大一部分源于新移民；城镇化的进一步发展将推动这一比例继续上升。在2010年第六次人口普查中，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口高达26139万人，接近美国全国人口总数；其中市辖区内人户分离的人口为3996万人，不包括市辖区内人户分离的人口为22143万人。同2000年人口普查相比，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口增加11700万人，增长81.03%；其中不包括市辖区内人户分离的人口增加10036万人，增长82.89%。不考虑已经取得移入地户籍的人口，仅将不包括市辖区内人户分离的人口定义为新移民，其人数（22143万人）也占2010年末我国城镇人口66978万的33%。换言之，征地拆迁补偿过高，结果是使得1/3的城镇居民成为现实和潜在的受损者。若再考虑到已经取得移入地的新移民中也不乏“房奴”之辈，这类受损者人数之多，更不容忽视。我国城镇化已经取得了长足进展，2011年末城镇化人口比例51.3%，首次突破50%大关，且中央政策指导思想是将城镇化作为下一阶段经济发展和扩大内需的主要动力之一，过高的征地拆迁补偿要求则给这一战略埋下了经济和政治双重隐患。 不是依靠辛勤劳动、而是依靠拆迁得来的巨额横财使得不少拆迁户迅速养成了挥霍的生活方式，甚至彻底腐化堕落。早在1980年代后期、1990年代初，珠三角经济的发展就使不少当地居民因被征地、拆迁而暴富，其中相当一部分人缺少技能而无法获得高薪工作机会，又因为暴富而鄙视辛苦的一般劳动，于是坐食征地、拆迁的补偿而终日无所事事，其子女也因家庭不劳而获暴富颇多无心向学之辈，最终坐吃山空，等而下之者还成为吸毒等犯罪行为的高发群体。现在，征地、拆迁补偿导致家庭、社区关系扭曲恶化的事例更是屡见不鲜。 四、征地拆迁补偿要求过高导致“三输”结局 部分人为征地拆迁补偿索价过高而导致被征地拆迁方、开发建设方与当地经济社会发展“三输”的案例已经为数不少，而且还在日益增多，无论是东部发达地区还是中西部欠发达地区，都不例外。 就当前而言，“三输”主要表现在过高的征地拆迁补偿导致一些建设项目撤销或烂尾。典型如万达集团放弃四川绵阳市涪城区南河片区旧城改造项目。2009年10月，绵阳市政府与万达集团签订框架协议，万达集团拟投资60亿元参与绵阳市涪城区南河片区旧城改造，开发建设包括百货、酒店、餐饮、娱乐、住宅等综合业态的绵阳万达广场，占地218.2亩。但当地居民拆迁补偿要求过高，经过拆迁摸底汇总，拆迁要价高达29亿元，几乎占计划投资总额的一半。尽管万达集团董事长王健林生于绵阳，如同大多数中国人一样有回报家乡的情结，非常看重南河片区改造项目，但面对超过项目承受能力的拆迁补偿要价，经过半年摸底、协商，万达集团最终不得不于2010年三四月间最终决定放弃南河片区项目，并一度打算撤出绵阳。 建设项目征地拆迁补偿过高，即使勉力为之，结果也很有可能是烂尾，令被征地方、拆迁户所得承诺沦为泡影。由于油画家、中国人民大学教授朱维民的一篇微博，山西平定县森宇公司开发的森宇坐标城楼盘烂尾事件引起了全国性关注；在分析森宇公司资金链断裂原因时，负责此案善后的平定县委常委、政法委书记杨艳红就指出，除了受整个经济形势影响和摊子铺得太大之外，森宇公司实际控制人李小虎承诺的拆迁补偿过高也是一个不容忽视的原因--“别的开发商拆迁补房比例一般是1比1.3，李小虎竟是1比3，平定那么多开发商算着都赔钱，可他敢干。”过高的拆迁补偿也许能够招来一时的喝彩，但在气泡不可避免破灭之后，拆迁户就不得不面对现实了。在森宇公司一案中，根据媒体报道，当地社会传言被拖累的除了4000多户拿不到房子的购房人，还有近2000家拿不到本金及利息的集资户，2000多回迁无望的拆迁户，加上被拖欠工程款的施工单位、供货商、拿不到工资的森宇员工，合计涉及几万人，近万个家庭。而根据杨艳红介绍的情况，初步查明，截至2012年4月28日，森宇坐标城项目共收入预售房款6.1亿元，银行贷款1.3亿元，尚欠银行贷款1.3亿元、城市基础设施费2400万元、人工费7200万元、税金6320万元、土地费4280万元。只有2.9亿元支付了工程款。根据收入支出情况，尚有3.2亿元（不包含银行贷款1.3亿元）资金不能查明去向，目前该公司资金账户余额为零；而要把森宇坐标城房子交到购房人手中，整个资金缺口有4.75亿元。如果森宇公司不铺那么大摊子，不开出那么高的无法兑现的征地拆迁补偿，也就无需诉诸利息高达2分、3分乃至4分的非法高息集资，这一切悲剧也就可以避免了。 从长远来看，征地拆迁补偿过高必将对经济社会可持续发展产生不容忽视的负面影响。实体经济部门、特别是物质生产部门是一个国家经济社会可持续发展的根基所在，而从1980年代泡沫经济时期的日本，到1990年代以来的香港、台湾，再到近10年以来的温州，房地产价格过高过度抬高实体经济部门经营成本、导致产业空心化的后果已为世人所熟知，更不用说房价问题在今日中国大陆已在相当程度上发展成为事关社会稳定的政治问题，而过高的征地拆迁补偿归根结底必然要体现在房地产价格上。不管打着何种名义，指望维持、甚至进一步提高本来已经相当高的征地拆迁补偿而不提高房产价格，那只不过是不可能实现的空想。如果在征地拆迁索取过高补偿的进程中形成了一个强大的食利者集团，那就更有窒息经济社会进步之虞。是防患于未然，还是坐等问题积重难返，取决于我们的认识与行动。 五、结束语 无论是公共事业建设，还是商业性开发，我们确实应当给予失地农民和拆迁户合理的补偿，但这绝不等于要鼓励他们过上不劳而获的寄生性生活，更不等于要给予他们远远超过市场行情的天价补偿。任何财富归根结底来自劳动创造，鼓励财富如此转移的社会注定不可持续。中共十八大报告提出，要“提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”；而提高“劳动报酬比重”与过高的征地拆迁补偿是不相容的。 正因为如此，2010年，国务院法制办公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》之后，很多人要求规定补偿上限，以防止过度补偿。最终在2011年1月公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》在第十九条、第二十条对此作了规定，力求兼顾避免拆迁暴富与侵害拆迁户合法权益。其中，第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。” 第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。” 在征地补偿方面，中共十八大报告提出，要“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”就总体而言，适度提高农民在土地增值收益中的分配比例是正确的，但现行土地制度的基本框架不宜颠覆；而且，以中国之大，各地发展状况千差万别，不少地方农民征地补偿已经相当高，在土地增值收益中所占比例已经不低，更重要的是引导征地补偿适度集中并流向生产性投资，为失地农民提高自身素质和创造新的体面收入劳动就业机会提供条件。