年内多家城投退出政府融资平台！专家：城投公司实质退出融资平台是大势所趋

本月初，泰州医药高新技术产业开发区管理委员会和泰州市高港区人民政府联合发布公告，宣布高港区泰州引江城市开发建设有限公司、江苏大江建设工程有限公司等融资平台公司已转型为市场化运作的国有企业，自公告发布之日起退出政府融资平台，不再承担政府举债融资职能。转型后的国有企业依法开展市场化经营、自负盈亏，政府出资机构以出资额为限承担有限责任。

而这只是近年来“城投退融资平台潮”的一个缩影。据《每日经济新闻》记者不完全统计，今年年内，城投公司退出地方政府融资平台已多达20余例，涉及江苏、辽宁、福建、河南等多个省份。

那么，转型为市场化运作的国有企业、退出政府融资平台的城投公司，未来将何去何从呢？

信达证券固定收益首席分析师李一爽认为，基于历史的原因，城投公司与地方政府之间可能仍然存在较多的业务和资金往来，其市场化转型需要一定的培育时间和过程，短期内或难以彻底和地方政府信用切割，城投公司退出地方政府融资平台更多或系形式上的公告。

“但从长期来看，城投公司实质退出融资平台是大势所趋。自身信用资质强，经营性业务发展好的城投公司或率先脱离政府信用，实现自主经营，自负盈亏。但是对于信用资质比较弱的平台来说，未来逐渐脱离政府信用，融资压力或越来越大，信用风险或增加。”

年内多家城投不再承担政府融资职能

12月初，泰州医药高新技术产业开发区管理委员会和泰州市高港区人民政府联合发布公告，宣布高港区泰州引江城市开发建设有限公司、江苏大江建设工程有限公司等融资平台公司已转型为市场化运作的国有企业，自公告发布之日起退出政府融资平台，不再承担政府举债融资职能。转型后的国有企业依法开展市场化经营、自负盈亏，政府出资机构以出资额为限承担有限责任。

根据国家企业信用信息公示系统，泰州引江城市开发建设有限公司的实际控制人是泰州医药高新技术产业开发区（泰州市高港区）国有资产管理中心，江苏大江建设工程有限公司的实际控制人是泰州市政府国有资产监督管理委员会。

据《每日经济新闻》记者不完全统计，在年内，除了上述江苏省泰州市的几家家城投公司退出地方政府融资平台外，还有至少二十余家城投公司也相继不再承担地方政府融资职能，涉及辽宁省大连市、安徽省淮南市、河南省的平顶山市与漯河市、福建省的福州市与三明市、山西省太原市、湖北省武汉市、河北省邯郸市等多个地区。

“城投公司发布退出融资平台公告，往往有几个重要的特征：一是，已开展市场化经营，初步完成市场化转型，同时，均表示不再承担政府融资职能，存量债务得到妥善安排；二是，大多数发布公告的城投公司没有开展过债券融资，同时，开展PPP模式融资也是其发布退出公告的重要原因之一。”中证鹏元资信评估股份有限公司研发部高级董事吴志武在接受记者微信采访时表示，已开展市场化经营、存量债务得到妥善安排、有意向开展债券融资或PPP融资的城投公司，更倾向于发布退出公告。

信达证券固定收益首席分析师李一爽在接受记者采访时表示，存量公开市场债券规模不大的城投或更倾向于公告退出。“城投公司不再承担政府融资职能后，长期来看有利于控制地方城市建设与经济发展中的隐性债务增长，防范地方政府债务风险发生，从而有利于地方城市建设和经济的长远发展。”

城投公司退出融资平台，有利于推动地方政府隐性债务风险化解。吴志武认为，“近年来化解隐性债务风险成为金融监管的重点，隐性债务清零也成为大部分地方政府确立的重要目标。城投公司退出融资平台后，由于新增债务不再属于政府债务，有利于严控新增隐性债务。”

地方政府不得通过企事业单位等举债

何谓地方政府融资平台？为什么在谈论它时，往往会和地方债务联系在一起？

复旦大学的兰小欢教授在《置身事内：中国政府与经济发展》中介绍，“法律规定，地方政府不能从银行贷款，2015年之前也不允许发行债券，所以政府要想借钱投资，需要成立专门的公司。这类公司大都是国有独资企业，一般统称为‘地方政府融资平台’。这个名称突出了其融资和负债功能，所以经济学家和财经媒体在谈及这些公司时，总是和地方债务联系在一起。但这些公司的正式名称可不是‘融资平台’，而大都有‘建设投资’或‘投资开发’等字样，突出自身的投资功能，因此也常被统称为‘城投公司’。”

国务院曾在2010年发布《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号，下称《通知》），对地方政府融资平台进行了定义，即“指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。同年8月，财政部等部门联合发布《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号），对政府融资平台的定义补充了“具有政府公益性项目投融资功能”。

对于政府融资平台类公司的典型特征，兰小欢概括了三种：第一，持有从政府取得的大量土地使用权；第二，盈利状况依赖政府补贴；第三，政府的隐性担保可以让企业大量借款。

实际上，业内有观点认为，城投公司退出政府融资平台的现象始于2015年，2017年和2018年退出平台的案例数量明显增多。

2014年10月，国务院一则重要文件的发布，释放了地方债务严控和城投公司转型的信号，即《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，下称《意见》）。《意见》要求明确明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。

“城投公司退出政府融资平台的主要原因是响应《意见》等重要文件精神，以及在党中央、国务院关于化解地方政府隐性债务风险的要求之下，平台不断规范发展，实现市场化运营转型，退出融资平台，划清与政府的界限。”李一爽告诉记者。

吴志武则认为，除了剥离政府融资职能，以及推动转型的需要，城投退出融资平台也是为了满足融资监管要求，以拓宽融资渠。“从债券融资来看，财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》规定，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能；从PPP融资模式来看，国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》规定，地方投融资平台在‘已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系’。”

退出融资平台后，城投公司未来将何去何从

城投转型，对地方经济发展而言，考验与机遇并存。而失去政府融资平台身份的城投公司，同时也失去了地方政府的隐性担保。那么，转型为市场化运作的国有企业、退出政府融资平台的城投公司，未来将何去何从呢？

“虽然部分城投公告称不再承担政府融资功能，但城投的核心业务依旧是基础设施代建、土地开发与整理等业务，因此该事件对地方城市与经济发展的影响或有限。但是考虑到部分区域经济发展与城投有息债务增速不匹配的问题严重，叠加监管严控隐债新增，经济发展相对较差或者债务风险较大区域城投的融资能力受到明显限制，而资金或更多倾向于东部或者中部等经济发展相对好，债务风险相对较低的区域。”李一爽认为。

吴志武告诉记者，由于城投公司作为地方城市建设与经济发展重要的主体，城投公司不再承担政府融资职能后，短期内可能因为参与主体和资金来源受限，导致地方城市建设与经济发展受到一定的负面影响，但长期来看，地方城市建设与经济发展的参与主体和资金来源将会趋于多元化。

“从城市建设参与主体来看，目前除了以城投为主的国有企业外，还有可以通过PPP模式、授权模式、特许经营模式等方式参与的社会资本、民间资本，甚至是外资；从资金来源来看，除了财政投入和城投债务融资外，还有地方政府债券、银行项目贷款以及通过招商引资和各种融资模式引入的社会资本等，尤其是地方政府债券已逐渐成为地方城市建设的主要资金来源之一，社会资本也日益发展成为地方城市建设重要的资金来源。”吴志武补充。

值得关注的是，失去了政府融资平台这一身份后，城投公司与地方政府的关系能否一刀斩断？

“城投公司不承担政府融资职能后，可能有以下几种转型方向：一是，由于没有实质性经营业务，纯粹的‘空壳类’平台大多面临清理撤销的结局；二是，由于仍然需要承担一些政府职能，比如承担城市公用事业的运营和建设，这类城投公司与政府关系仍然十分密切，政府会给予其补贴以支持其业务的发展，但其投融资模式主要是以市场化的方式开展，政府对企业的投融资决策有一定的政策指导，但不干涉企业的具体业务经营，企业通过建立现代企业制度，实行规范化运作，自主经营、自负盈亏；三是，城投公司成为完全市场化的国企，与政府的关系是出资人和被出资人的关系，企业自主决策、自主经营、风险自担、自负盈亏。”吴志武认为。

李一爽告诉记者，基于历史的原因，城投公司与地方政府之间可能仍然存在较多的业务和资金往来，其市场化转型需要一定的培育时间和过程，短期内或难以彻底和地方政府信用切割，城投退出地方政府融资平台更多或系形式上的公告。

“但从长期来看，监管鼓励城投进行业务市场化转型，城投公司实质退出融资平台是大势所趋。自身信用资质强，经营性业务发展好的城投或率先脱离政府信用，实现自主经营，自负盈亏。但是对于信用资质比较弱的平台来说，未来逐渐脱离政府信用，融资压力或越来越大，信用风险或增加。”李一爽最后说道。

封面图片来源：每经记者 张建 摄