深读政府工作报告｜专访施正文：提高国有资本收益收取比例，可主要用于民生保障、科技创新等领域

3月5日，第十四届全国人民代表大会第四次会议在北京人民大会堂开幕，国务院总理李强代表国务院作政府工作报告。在财税体制改革方面，相比去年，《政府工作报告》增加了“提高国有资本收益收取比例”“健全地方税体系，拓展地方税源”“调整优化消费税征税范围、税率”等表述。

提高国有资本收益收取比例主要为解决什么问题？这笔钱收上来，可以用在哪儿？拓展地方税源有哪些途径？地方税体系有哪些方面亟待完善？优化消费税征税范围，哪些商品可能被调进来、哪些可能被调出去？

围绕以上问题，《每日经济新闻》记者（以下简称“每经记者”）专访了中国政法大学财税法研究中心主任施正文。施正文是《中华人民共和国税收基本法（专家稿）》起草组秘书长、《中华人民共和国税法总则（专家稿）》起草组副组长，长期深度参与增值税法、企业所得税法、个人所得税法、税收征管法、预算法、环境保护税法、关税法等法律的立法咨询工作。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文 图片来源：受访者供图

提高国有资本收益收取比例是提高民生保障、科技投入的重要抓手

NBD：政府工作报告提出，要加大财政资源和预算统筹力度，提高国有资本收益收取比例。增加这一内容主要为解决什么问题？

施正文：这是我们在深化财税体制改革中，面向未来发展目标与新形势要求所提出的重要举措。其中一项核心内容是加大财政资源与预算的统筹力度。

近年来，受经济下行压力等因素影响，我国财政出现了紧平衡状态。当前经济虽呈现回升向好态势，但仍面临诸多不确定性因素，亟需财政政策更加积极有为，加大宏观调控力度，更好发挥政府作用。这就要求我们必须加强财政资源的科学统一调配，以应对紧平衡挑战，切实履行财政主动作为的使命。

若财政资源分散于各单位，将难以形成合力。以国有资本收益为例，在未上缴前，资金分散于各金融机构和国有企业，无法统筹用于支持国家重大改革与发展战略。在资源紧张的背景下，必须通过统一调配，如推进零基预算改革等措施，提升资源使用效率，实现集中财力办大事，有效应对经济运行中的高风险领域，保障高质量发展重点项目的资金需求。

因此，提高国有资本收益上缴比例成为必然选择。自党的十八届三中全会提出将上缴比例逐步提高至30%以来，相关工作持续推进。具体实施需遵循差异化原则：一方面，没有达到30%要求的要达到这一要求；另一方面，根据行业特点设置比例，对竞争性领域的高利润企业设定较高比例，设置30%、40%、50%等不同档次。

当前，既要实施更加积极的财政政策，又面临经济下行期企业困难、不宜加税的约束。扩大内需、促进消费需统筹税收之外的资源，国有资本收益的集中高效使用成为重要抓手。这既符合国有企业“惠及全民”的根本宗旨，也是促进社会公平的必然要求。

NBD：这笔钱收上来，可以用在哪儿？

施正文：上缴资金纳入一般公共预算后，主要用于民生保障、科技创新等领域，为发展目标服务。科技经费支出作为一般公共预算的重要组成部分，涵盖科研机构、高等院校、中国科学院系统及国家部委研究院的基础研究、技术推广与重大创新项目，包括新能源、关键核心技术攻关等。面对当前科技变革加速演进、产业链亟需创新驱动的形势，必须加大科技创新投入，为高质量发展提供坚实支撑。

健全地方税体系有助于落实民生保障制度

NBD：政府工作报告提出，要健全地方税体系，拓展地方税源。地方税体系有哪些方面亟待完善？拓展地方税源有哪些途径？

施正文：这一议题自党的十八届三中全会以来持续受到关注，核心在于健全地方税体系。财税体制改革的关键任务之一，是理顺中央与地方财政关系，实现税源配置、税收收入、支出责任与事权划分的合理匹配。当前存在的主要问题是：地方政府承担了大量支出责任，但税权与地方税收收入严重不匹配，导致地方财政困难程度随行政层级下移而加剧，进而影响政府职能履行和公共服务供给能力，包括民生保障等制度的落实。

深化财税体制改革多年，改革重心主要集中于中央税与共享税领域，地方税种建设相对滞后，税制划分未能充分体现地方财政需求，造成地方财政保障能力不足，形成“中央税体系相对健全、地方税体系存在短板”的局面。因此，健全地方税体系成为当前改革的迫切任务。

地方税体系建设需从多维度推进：首先，明确地方主体税种，赋予适当税权，通过合理划分收入保障地方财政实力；其次，在经济层面拓展税源，为地方财政收入提供可持续来源。具体措施包括，调整中央税与共享税划分，将部分原属中央税的税种（如消费税）改为共享税，并提高地方在共享税中的分成比例；同时，积极拓展适合作为地方税的税源领域。

在拓展地方税源方面，从国际经验看，房地产税是基层政府（相当于我国县级政府）的主体税种。然而，鉴于当前房地产市场形势与房价状况，房地产税改革暂不具备推出条件，虽然从长远视角看，房地产税是适合作为地方税的税源领域。

将消费税征收环节后移与征税范围优化结合有助于拓展地方税源

NBD：在去年提出“推进部分品目消费税征收环节后移”的基础上，今年政府工作报告新增“调整优化消费税征税范围、税率”。为何做出这一调整？

施正文：何种税种适合作为地方税呢？可以考虑为省级政府确立主体税种。从国际经验来看，消费税对健全地方税体系具有重要作用。因此，本次改革提出调整优化消费税的征税范围、税率，并将征收环节后移。

将消费税征收环节后移至零售环节，可作为扩大地方税收入的重要路径。原因是，零售环节面向广大消费者和零售商，覆盖面广，必须由地方政府征收才能实现信息对称，便于掌握税源情况，同时也能调动地方积极性。

然而，这一改革涉及征管可控性及税目适配性等复杂问题，需审慎推进。以烟酒为例，若将其划为地方税并后移至消费环节，可能诱发地方政府为增加收入而放任烟酒消费，这与消费税调控消费行为、引导健康消费的政策目标相冲突。此外，后移至零售或批发环节还将面临纳税人众多、征管难度大、税收流失风险高等挑战。因此，征收环节后移必须在现行税制框架内稳妥选择，重点考量两项原则：一是税目特性需与消费税调控方向保持一致；二是征管能力需与环节后移相匹配，确保税收可控。

更为合理的做法是将征收环节后移与征税范围优化统筹结合。一方面，将现行未纳入消费税范围但具备条件的品目逐步纳入；另一方面，对新增税目中适合后移征收、且与调控目标不冲突的品目，同步实施后移并调整税率。

消费税以调节功能为主、收入功能为辅

NBD：哪些商品可能被调进来、哪些可能被调出去？

施正文：关于可纳入消费税征税范围的具体品目，目前尚无定论，存在多种选择方案。总体而言，消费税改革应坚持中央确定的调控方向，重点将高污染、高耗能、高消费类产品纳入征收范围。需要明确的是，消费税以调节功能为主、收入功能为辅，其核心目标在于引导消费行为、促进生态环保、推动产业绿色转型与低碳发展、倡导健康消费理念。

在高档消费领域，现行征税范围相对有限，未来可考虑将私人飞机、高档服饰、高端酒店、高端娱乐等项目纳入。同时，对健康有负面影响的产品应予以关注。鉴于我国2035年高质量发展目标及健康中国战略要求，烟草等产品的税率可考虑适度上调。此外，含糖饮料的纳入需审慎研究：一方面，我国居民糖摄入水平与国际情况存在差异；另一方面，含糖饮料的主要消费群体为中低收入群体，贸然征税可能加重民生负担，故需充分论证。

在奢侈品税率调整方面，应采取有升有降的差异化策略。化妆品税率可适当下调，以适应居民生活品质提升的需求；高档手表、珠宝玉石等品目的税率则可适度上调。在绿色发展方向上，高污染、高耗能产品应成为消费税改革的重点关注领域。

关于新能源汽车，随着汽车产业向新能源转型，其已成为重要潜在税源。新能源汽车消费税征收环节后移具有可行性，因其与政策调控方向不存在冲突。从国际经验看，新能源汽车并非必然免征消费税。尽管其使用环节污染较低，但全生命周期（包括发电、生产制造等环节）仍存在环境影响，故完全免税并不合理。建议调整现行优惠政策，将其纳入征税范围但给予适度优惠，并根据技术发展逐步过渡到按实际排放量计征，而非单纯依据排气量。

此外，党的二十届三中全会提出的地方附加税改革亦值得关注，即将城建税与教育费附加合并为地方附加税。地方附加税以筹集收入为主要功能，与消费税的调节功能形成互补，二者结合可实现调控与筹资双重目标。此类改革应分类施策、稳妥推进、积极落实。