公共政策当敬畏基层实践的复杂性

图片来源：每经记者 张建 摄

基层实践的复杂性是当前推进基层治理的一个重要卡点。所谓公共政策制定要敬畏基层实践的复杂性，指向了一种必要的思维转型：从追求“完美设计”转向注重“现实适应”，从依赖刚性指令转向倡导弹性互动。近期公共政策领域的一系列热点事件，恰为理解这一抽象的治理哲学提供了生动的现实注脚。

为何必须敬畏基层实践的复杂性？因其根植于以下几个基本现实：

其一，现实土壤的非均质性。政策制定所依据的常是标准化、抽象化的宏观图景，而基层则由千差万别的具体场景构成。地区间的经济发展、文化传统、社会结构、资源禀赋差异显著，试图以单一方案应对所有情况，难免水土不服。例如，当一些城市的地铁管理方简单禁止乘客携带“小板凳”时，可能忽视了部分通勤者面对超长距离、无座乘车的现实困境。 这种“一刀切”的管理，源于对具体场景复杂性的忽视。

其二，利益网络的多元交织性。任何政策实质都是对利益格局的调整。在基层，利益主体更为具体，关系盘根错节。政策落地必然引发复杂的利益计算、博弈与妥协，这是任何文本方案难以完全预设的。近期高铁“泡面”引发的争议，表面是规则与习惯的冲突，深层则是不同旅客群体（如对气味敏感者与注重性价比者）在密闭空间内多元诉求的碰撞。

其三，执行资源与能力的有限性。基层常面临“上面千条线，下面一根针”的张力，其人员、财力、专业知识与技术手段往往存在短板。脱离实际资源约束的政策，容易在执行中变形或空转。某地曾出台残疾人免费乘公交的善政，却因公交公司补贴核算、残疾人办卡不便等执行细节“卡壳”，导致政策一度悬空，正是“善意梗阻”的典型案例。

其四，非正式规则与地方性知识的深远影响。基层社会长期依循着基于人情、习俗、信任等形成的运行逻辑。这些非正式规则可能与正式制度互补，也可能与之摩擦。某地地铁为方便菜农出行，灵活管理并设置“背篓专线”，正是尊重并吸纳了地方特有的生产生活规律，实现了秩序与温情的平衡。

若不敬畏此种复杂性，则易生弊端：

政策空转与执行变通。要求脱离实际，基层或只能以形式主义应付，或不得不“灵活变通”，导致政策目标落空或异化。前述残疾人免费乘车政策在配套机制缺位下的遇阻，即是明证。

“一刀切”与简单化懒政。为便于管理和考核，罔顾差异强行整齐划一，看似执行有力，实则损害公平、抑制活力，甚至激化矛盾。对地铁“板凳族”的简单禁止，若不辅之以对通勤难题的关怀与替代方案，便易落入此窠臼。

激励扭曲与意外后果。良好的政策初衷，可能因忽视复杂的激励结构而产生反效果。例如，唯指标考核可能催生数据造假；简单化的帮扶可能助长依赖心理。

政府公信力的损耗。政策若因脱离实际而朝令夕改或难以落实，将侵蚀公众信任，陷入“塔西佗陷阱”，使日后治理成本攀升。

因此，敬畏复杂性并非消极回避，而是为了制定并实施更有效的政策。这要求我们：

秉持谦抑审慎原则。承认理性与信息的有限性，在干预前充分评估市场与社会自治的空间，确保政府行动确属必要且有能力做好。近期国务院常务会议审议通过《行政执法监督条例》，着力解决涉企执法中的突出问题，正是从制度层面规范权力、防止任性的体现。

坚持深入调研，吸纳基层智慧。政策制定过程必须敞开大门，倾听一线工作者和群众的声音，重视并提炼基层探索中的有效经验，使之能够上升为制度性成果。江苏淮安一名干部在服务重大项目时，因“容缺办理”审批手续引发争议后被认定予以免责，此事引发的广泛讨论，正反映了在“担当作为”与“依法合规”之间建立清晰容错边界的复杂性与必要性。

增强政策弹性与适应性。多采用框架式指导、负面清单管理，为地方探索留出合理空间。积极推行政策试点，允许试错、及时调整，成熟后再稳步推广。

建立动态反馈与迭代机制。将政策出台视为持续完善的起点，通过科学评估、大数据监测、舆情分析等多种渠道，敏锐捕捉执行效果，及时进行优化调整。破解前述残疾人乘车难题，最终有赖于地方政府通过“线上申请+上门办理”等数据化方案，同步打通了便民服务与补贴核算两个堵点，这正是政策迭代优化的成功实践。

切实赋能基层而非仅考核基层。上级部门在明确目标的同时，应配给相应资源、授权与适度的容错空间。考核应重实效、重民意，激励基层结合实际创造性落实。

“敬畏基层实践的复杂性”，本质上是治理思维从“工程师”向“园丁”的转变。工程师追求精密设计、严丝合缝；园丁则懂得尊重生态，致力于提供适宜的土壤、阳光与水分，让多样生命自主生长，并辅以持续的照料与修剪。

卓越的公共政策，绝非一张不容变通的完美“蓝图”，而应是一个扎根现实、富有弹性、能够激发和融合基层智慧的“生长框架”。从地铁管理的人性化探索，到容错机制的审慎界定，再到打通政策“最后一公里”的机制创新，无不印证了这一道理。唯有常怀敬畏之心，使政策接续地气、汇聚民智，才能在解决实际问题的过程中，稳步提升基层治理效能，切实增强人民的获得感与幸福感。这不仅是方法论，更是尊重规律、以人民为中心的治理哲学。

文/苗小松 川水流