北京大学教授姚洋：“以人为本”是新取向 也是未来五年的改革方向

几十年改革难以突破的户籍制度改革有了新的曙光。

近期，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，其中明确将“进一步深化户籍制度改革”作为重点任务，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，推行以经常居住地登记户口制度。

“户籍关乎于人，户籍制度改革是‘人的问题’。强调‘以人为本’是新的取向，也是未来五年的改革方向。”在谈到户籍制度改革时，北京大学博雅特聘教授、中国经济研究中心主任姚洋表示。

户籍制度改革也是这位经济学家当前关注的重点。对这项颇为棘手又势在必行的改革，姚洋教授不惜倾注理想与热情，并在线上线下反复阐释。以下是他的讲述，经《每日经济新闻》记者现场采写。

改革开放已经40多年“户籍制度”仍改动较小

“全面落实城区常住人口300万以下城市取消落户限制要求，全面放宽城区常住人口300万至500万城市落户条件。完善城区常住人口500万以上超大特大城市积分落户政策，鼓励取消年度落户名额限制……”

国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，本质上是放开对人口向城市流动。这是自2013年党的十八届三中全会制定户籍改革后，再次重申这个话题。当时确定了一个时间表，即到2020年之前我们的户籍制度改革需要完成。目前看来，我们的户籍制度改革尚未完成，如果完成了，我们就无须再提出并需要接下来的五年时间。

这表明，大家都意识到户籍制度改革的重要性，然而改动起来非常困难。我们的难点在哪里？我们在谈论户籍制度时仍然需要回顾其历史。

我们进行经济改革已经40多年，有一个仍处于计划经济时代且改动相对较小的制度，就是1958年确立的户籍制度。从1958年到20世纪80年代，人口流动完全由国家决定。如果你出生在一个村子里，那么大概率一生就在这个村子里了，户籍制度是严格管控的。

我出生在西安，童年在老家江西新干县乡下度过，那时候农民“吃上商品粮”，也就说能在城市里有一份工作，是件多么了不起的事情。

20世纪80年代末期，沿海地区工业发展，需要大量劳动力，外出的农村户籍工人就有了一个非常不好听的名字，叫作“盲流”。1993年，我们确立了社会主义市场经济体制，“盲流”这个词成为历史。

但你知道那时候到大城市打工需要多少证件吗？进城务工证，甚至计划生育证，你要没有这个证，对不起，去不了。

1996年，我在美国拿到经济学博士学位，我做的毕业论文题目就是关于中国农村的土地制度。我在农村生活过，博士毕业后坚决想要回国。我的想法就是，我知道中国农民有多苦，我要为中国农民鼓与呼，不能老让农村成为默默无闻的、吃亏的那一方。

就拿对“进城务工人员”的称呼来看，很长一段时间我们用“农民工”这个词。我曾在北大东南边天桥上遇到一位四十多岁的人，扛着个大包上天桥楼梯非常费劲，一个学生想上前帮忙。那人回头说：“同学，你不要帮我，我是农民工。”这个画面让我印象深刻，我认为“农民工”这个词儿就不对，具有一定争议性。

谈积分落户：学历衡量条件在融冰

直到今天，户籍制度仍然和20多项人的权利有关。住房限购、积分落户、摇号买车、子女入学等这些“北漂”“沪漂”熟悉的词汇，都与户籍制度紧密相关。

前段时间我参加一场青年创业大会，我发现，年轻人反响非常激烈之处，便是积分落户政策。

比如子女的入学难题，几乎是所有无法取得北京户口的“北漂人”心中之痛。随父母工作来到北京的子女，在北京的入学、升学中面临重重难关，私立学校的高昂学费又让绝大多数家庭望而却步。

此前，有城市将“双一流”（985、211）名校的全日制硕士作为落户条件。这意思是，我们需要人才，考上985名校是人才的标志，985高校以下则说明你不行。这是非常错误的想法。

如果按照这个标准，毕业于青岛一高校的许仰天无法落户了，他创立的企业Shein（希音），预估市值为500亿英镑。如果它上市，那么许仰天至少是当地首富了，这样的人难道“不配”落户？

我们不清楚哪里有人才，我们应该想象每个人都有独特的优势和价值。今天我们谈论户籍问题，我非常想与大家交流，我们不相信每个人都有同等的价值，我们相信选拔。在很多领域，确实需要选贤任能，这是我们做得很好的地方。但我们不能将“选贤任能”深入到社会生活的每个方面。

户籍积分制度也是一种“选拔”。很多情况下，你高考时运气好一点，考上985、211名校，他运气差一点，没有考上。这根本不说明问题，我们却将其变成一个决定人生的因素。

目前，除了北京之外，全国主要城市的入户门槛都在降低，以学历为衡量条件之一的积分落户在融冰。

我认为，大城市最该保障的不是“人才房”，而是年轻人住房。有没有当地户口，来大城市“漂”的年轻人都应该一视同仁。在寸土寸金的纽约，住房怎么保证？大家可以去看，有些灰色、棕色标识的大楼全部由政府拥有。至于分配，只要你名下没有住房，无论收入高低，都可以参与摇号，摇到就是赚到，因为保障房的房租非常低。

传统意义户籍制度将退出 真正的登记制度将到来

我们提出，新征程的第一个阶段是，从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗15年，基本实现社会主义现代化。但直到今天，城乡差距仍然巨大。我们需要缩小差距，最后让它消失。如果户籍制度不改革，那么差距难以消失。

我们按照常住人口计算，城镇化率是66.16%（2023年年末数据）；如果按照户籍人口计算，城镇化率还只有48.3%（2023年年末数据）。我们还没有计算，如果这些农村居民变成城市居民后，他们带来家庭一起安家落户，那么最终带动的城市化率会高出多少。

户籍改革也与经济发展紧密相关。建立全国统一大市场的重要一步是建立全国统一的劳动力大市场，劳动力要素可以自由流动。但由于户口限制，劳动力统一市场直到今天仍然不完备。

此外，城市化是推动消费的重要手段。我自己做过简单计算，让已经进城但是没有户口的农村居民变成城市居民，他的消费就可以提高12%~13%。2023年，城镇居民的人均消费支出是农村居民的1.81倍。

由于进城务工人员没有城镇户口，未能均等地享受基本公共服务，因此，他们的消费事实上受到了抑制。中国学者和经济合作与发展组织（OECD）学者采用不同的数据进行过估算，得出的结论竟不谋而合：仅仅由于没有获得城镇户籍身份这一因素，就使进城务工家庭的消费意愿降低了23%左右。

我们讨论了很久改革的必要性，但为何改革如此困难？特别是过去10年，对于年轻人而言，户籍变得更加重要，而非更不重要。阻力在哪里？

第一大阻力，是配套的改革没有跟上。第二个阻力是人口流入地的地方。户籍制度改革涉及面广泛，几乎涉及每个人的利益，而我们没有建立起协调机制。

有人说户籍是中国独有的，这种说法也是错误的。几乎所有国家都存在户籍关系和户籍管理，我在日本教过书，需要派出所注册相应的登记。所以请注意，户籍制度改革并非取消户籍制度。未来5年，将“推行以经常居住地登记户口制度”。

我认为，改革户籍制度，最根本的是修订户籍登记条例。目前，我们的人口流动如此之大，因此户籍登记条例许多法条已经不适用。我们需要把过时的条文删掉，并将新条文写进去。

总而言之，户籍制度改革与我们每个人息息相关。我希望国务院这个为期5年的行动计划能够顺利推进。若是如此，2029年正好是改革后的户籍制度实施的时期，那么传统意义上的户籍制度届时将退出历史舞台，真正的登记制度将到来。