江苏省年内超40家国企退出政府融资平台，“退平台”后的城投企业将迎来哪些改变？

近日，江阴市人民政府发布公告称，根据中央和省关于防范化解地方政府债务风险的要求，江阴市月城镇投资有限公司、江阴新港投资管理有限公司自公告之日起退出政府融资平台，不再承担政府融资职能。

关于部分公司市场化转型的公告

图片来源：江阴市人民政府网站

虽然国有企业退出政府融资平台并不罕见，但记者注意到，据不完全统计，年内江苏省地方政府及国有企业发布类似的公告有十余条，涉及的“退平台”国有企业不少于40家，其中大多数存在城投背景。

中证鹏元研发部高级董事吴志武认为，城投企业经历多年的市场化转型后取得了一定的成效，另外，该现象也受到江苏省强化对融资平台监管的影响。

江苏省多家国企不再承担政府融资职能

9月4日，江阴市人民政府发布《关于部分公司市场化转型的公告》称，根据中央和省关于防范化解地方政府债务风险的要求，江阴市月城镇投资有限公司、江阴新港投资管理有限公司自公告之日起退出政府融资平台，不再承担政府融资职能。

每经记者注意到，以上两家退出政府融资平台的企业均为江阴市国有企业，且后者在企业预警通统计口径下，为城投子公司。而此情况并非孤例。

8月22日，盱眙县天源控股集团有限公司在官网称，集团下属子公司江苏天源建设集团有限公司等5家已转型为市场化运作的国有企业，自公告发布之日起退出政府融资平台，不再承担政府举债融资职能，转型后的国有企业依法开展市场化经营、自负盈亏，政府出资机构以出资额为限承担有限责任。

同日，淮安新城投资开发集团有限公司发布公告称，淮安生态新城物业服务有限公司现转型为市场化运行主体，退出政府融资平台，不再承担政府融资职能，公司转型后依法开展市场化经营、自负盈亏，后续举借的债务，政府不承担任何偿债责任。

在企业预警通统计口径下，盱眙县天源控股集团有限公司和淮安新城投资开发集团有限公司均为城投公司。也就是说，退出政府融资平台的几家均是城投子公司。

据每经记者不完全统计，2023年以来江苏省地方政府及国有企业发布类似的公告有十余条，涉及的“退平台”国有企业不少于40家，其中大多数可被归类为“城投子公司”。

江苏省：推动融资平台公司整合撤并和市场化转型

国企退出地方政府融资平台并不是新鲜事，业内有观点认为，2015年以来，在新《预算法》和“国发43号文”等政策指引下，“退平台”更多地指向剥离地方政府举债融资职能。

在1994年的《预算法》下，地方政府没有举债能力，于是地方政府开始在当地建立专门的融资平台，也常指城投公司，负责相关业务，以规避预算法对地方政府举债的约束。2014年修订通过的新《预算法》实施以后，地方政府发债主体地位被明确，但是额度有限，地方政府此前通过其他主体进行融资的渠道仍发挥作用。

2014年10月，国务院一则重要文件的发布，释放了地方债务严控和城投公司转型的信号，即《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，下称“国发43号文”）。《意见》要求，明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。

记者从业内了解到，2015年及以后国企“退平台”的主要原因是响应国发43号文等重要文件精神，以及在监管部门关于化解地方政府隐性债务风险的要求之下，不断规范发展，实现市场化运营转型，退出融资平台，划清与政府的界限。

中证鹏元研发部高级董事吴志武在接受每经记者采访时补充，从业务发展层面来看，城投企业声明退出平台，不再承担政府融资职能，反映其隐性债务已经化解完毕且不再承担公益性项目，同时，对政府项目的参与是以市场化的身份参与，城投企业与政府的业务关系也发生了重要的重构。“因为在有关政策规定下，地方投融资平台参与政府项目需要市场化的身份，如果不退出平台，表明身份未转变，其参与政府的项目会受到较多限制。”

除了剥离政府融资功能以及市场化转型的需要，国企退出融资平台也是为了规避融资监管，从而拓宽融资渠道。

如2021年7月原银保监会发布的《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号，下称“15号文”）要求，对承担地方政府隐性债务的客户，银行保险机构还应遵守以下要求：一是不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资，二是不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。

安信固收池光胜团队在研报中认为，“15号文”以后，隐债主体的融资受到明显约束，部分企业通过为配合银行等融资渠道合规性要，甚至可能多次发布“退平台”声明。

兴业固收黄伟平团队在研报中认为，企业“退平台”的积极性或源于两个方面：一是为了松绑融资约束，“退平台”后企业发债融资更为顺畅；二是为了更好地开展业务，提升自身造血能力。

值得注意的是，与往年不同的是，今年以来“退平台”现象密集出现在江苏省，这背后是否存在特殊原因呢？

图片来源：海通证券研究所

吴志武表示，江苏省内国企“退平台”如此积极且集中，应当是两个方面的因素在起作用。“第一个因素是，城投企业经历多年的市场化转型后取得了一定的成效，部分城投企业不仅不再承担政府融资职能，不再从事公益性项目，而且为政府负担的隐性债务也已经化解完毕，企业具有一定的造血能力。在此情况下，这部城投企业出于更好地拓展业务和开展市场化融资的需要，主动声明‘退平台’，以响应监管政策。”

第二个因素是受到江苏省强化对融资平台监管的影响。2021年江苏省出台了《关于规范融资平台公司投融资行为的指导意见》。该文件指出，“各地政府应当加强融资平台公司全口径债务监测管控，全面摸清融资平台公司政府隐性债务、经营性债务和或有负债底数”“地区年度新增经营性债务融资规模，原则上要与地区名义经济增速、项目投资资金需求、预期回报水平和对应融资主体的偿债能力相匹配”“各地国资监管部门应当建立融资平台公司资产负债约束指标，并按不同行业、不同类型、不同评级对各融资平台公司实行融资限额和负债比率管理。”

据了解，该文件还提出，“‘退平台’的国企将不纳入经营性债务主体名录管理，从而在经营性融资上有所放松。因而，江苏省内国企积极‘退平台’也是出于降低省内监管政策影响的需要。”

每经记者注意到，在江苏省财政厅近期发布的《关于江苏省2023年上半年预算执行情况的报告》（下称《报告》）中，上半年财政重点工作情况部分提到，推动融资平台公司整合撤并和市场化转型，持续开展高成本债务“削峰行动”，对市场关注度高、存量债务规模大、兑付期集中、资金链紧张的融资平台公司实行“一户一策”指导。

在下半年主要工作打算部分，《报告》指出，把防范化解风险作为当前工作的重中之重，扎实开展全口径债务统计、监管，稳妥做好隐性债务和融资平台经营性债务管控工作。

“退平台”后的城投企业将迎来哪些改变？

前面提到，“退平台”的国企大多有“城投”背景。吴志武认为，从目前来看，退出平台后地方政府与城投企业在业务、经营管理方面的关系并未发生彻底的转变。

吴志武表示，城投企业业务主要来源于地方政府，城投企业仍然在承担政府的一些职能，甚至包括融资职能，经营管理上仍然受到地方政府巨大的影响。同时，城投企业还不具备完全的市场化竞争能力，需要地方政府给予较多的支持，因而城投企业退出平台后与地方政府的关系实质上的改变较少。

不过，吴志武也指出，由于随着我国地方政府债券制度的建立，我国新的政府投融资制度已经确立，城投企业向市场化转型已是大势所趋。在此背景下，城投企业成功向市场化企业转型后，与地方政府的关系会发生一定的变化。

吴志武表示，这个变化将来自两方面。一方面，我国近阶段对国企改革的要求是，地方政府要求由管资产实现向管资本的转变，要求正确履行出资人职责，这势必推动地方政府对城投企业的管理模式发生转变。

另一方面，随着城投企业向市场化方向转型以及市场化业务的逐步发展壮大，地方政府也需要减少对城投企业的经营管理进行太多干预，也需要地方政府管理模式的转变。鉴于此，城投企业向市场化转型后，与政府的关系将会逐步发生变化，逐步转向出资人和被出资人的关系。

图片来源：海通证券研究所

海通固收的姜佩珊团队在研报中认为，从市场表现来看，市场并未给予城投公司“退平台”行为的信用风险重新定价。展望未来，虽然“退平台”意味城投平台与地方政府在名义上解绑，但短期内在各地政府债务化解强监管形势下，城投公司与地方政府平台信用关联仍维持较强，长期来看城投公司的自身可持续性盈利能力、获取资源能力成为关注重点。

兴业固收黄伟平团队在研报中也认为，从市场反应的角度来看，投资人基本不会对“退平台”的城投债进行明显的重定价。“退平台”并不意味着城投企业和政府关系的完全割裂，对于“退平台”后发展定位清晰、与政府联动密切，尤其是对当地经济发展仍有较大作用、能够承接更多项目（诸如参与城市更新等）的城投平台，特别是经济发展动能强的地区，投资者依然可以积极挖掘投资价值。

封面图片来源：视觉中国-VCG111363577655