每经热评｜加快出台监管条例 强化上市公司监管

每经特约评论员 熊锦秋

近日，证监会副主席王建军在中国上市公司协会年会暨2023中国上市公司峰会上表示，要科学设计监管法规体系，有效衔接《公司法》《证券法》，推动出台《上市公司监管条例》。笔者认为，应围绕当前上市公司监管中的痛点、难点，尽快出台监管条例。

法律是由全国人大及其常委会制定，行政法规是由国务院根据宪法和法律制定，部门规章是国务院所属的各部、委员会根据法律和行政法规制定。法律的效力高于行政法规，行政法规的效力高于部门规章。条例属于行政法规，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。

《公司法》规范调整的对象是公司，包括有限责任公司和股份有限公司。《证券法》规范的对象是证券发行和交易行为。目前证监部门针对上市公司监管，出台了《上市公司治理准则》《上市公司章程指引》《上市公司股东大会规则》等制度规则，但这些制度规则仅限于部门规章层面，效力不够高。一个明显的特点，就是这些部门规章，并未规定对违背制度规则行为的行政处罚条款，有的只是规定了监管措施。

上市公司不是一般的公司，是比较特殊的股份公司。对上市公司的监管，也绝不仅限于其证券发行和交易行为，更包括公司治理等层面。仅靠《公司法》《证券法》难以对上市公司进行全方位有效监管，而证监部门对上市公司监管的部门规章又缺乏较强约束力。制定《上市公司监管条例》，可将《公司法》《证券法》规定，在上市公司监管方面予以细化和具体化，增强可操作性；同时可根据监管实践中发现的问题，提出相应的监管规定，增强针对性。另外，可对违反《上市公司监管条例》的行为，规定行政处罚条款。

当前上市公司治理的一个重要问题就是一股独大，由此导致部分大股东对上市公司董事会、监事会能实际控制甚至完全操控，大股东一手遮天、为所欲为。要解决这个问题，建议可适当限制大股东对董事、监事的提名权和选举权；《上市公司监管条例》不妨规定，任何单一股东及其一致行动人，提名当选董事不得超过董事总数的60%（独董单独选举），监事选举同理。

按目前《公司法》《上市公司治理准则》，股东大会在董事、监事选举中，累积投票制并非强制实行，《上市公司监管条例》或可规定，在上市公司董事、监事选举中，强制实行累积投票制。

大股东占用上市公司资金、上市公司违规担保，这是目前大股东侵害上市公司利益的主要方式，也是市场屡禁不止的难点问题。目前《公司法》《证券法》对此都没有规定具体的行政处罚条款，证监部门往往从占用资金、违规担保未予公开披露的角度，以信披违法违规作出行政处罚，但显然这种行政处罚并未切中问题的要害和实质，因为这些行为即便公开披露，也难言合法合规。

对于大股东占用上市公司资金、上市公司违规担保，建议《上市公司监管条例》可直接明确行政处罚条款，包括责令改正、一定数量的罚款等。所谓责令改正，并非上市公司对隐瞒未披露的资金占用等相关信息予以补充披露，而是大股东所占用资金必须连本带息归还上市公司，违规担保必须予以解除作废，所有责任由大股东自身承担。

《上市公司监管条例》中实施行政处罚的部门，主要是证监部门，但对上市公司监管，需要多个部门形成监管合力。比如国资委、海关、税务、工商等部门，应当及时为证监部门提供上市公司及其大股东的有关信息，包括信用、海关、税务、工商登记等信息，《上市公司监管条例》对此可予明确。

总之，尽快制定出台《上市公司监管条例》，强化对上市公司的监管手段，构建综合监管体系，增强监管的针对性和有效性，全力规范上市公司大股东、董监高行为，切实解决当前上市公司监管的痛点难点问题，由此可有效提高上市公司治理水平、推动上市公司质量跃升到新水平。