IIGF观点|浅析美国《通胀削减法案》对气候投融资的影响

每经特约评论员胡雅琳韩易宸施懿宸 每经编辑黄宗彦 2022年8月16日，美国总统拜登签署《通胀削减法案》（InflationReductionActof2022,IRA）1。该法案此前已先后通过参众议院，计划2023年开始执行。法案将通过降低能源成本来对抗通胀，并使得美国可以向减少温室气体排放的目标迈进。由于计划投资3690亿美元用于气候变化和能源安全领域，该法案也被市场广泛认为是美国有史以来最大规模的气候投资法案。在此背景下，本文将细致阐述法案中涉及气候投融资的条款，深入分析法案的潜在影响，密切关注世界各国对法案的反应，并为中国该如何应对提供相应的建议。 一、法案背景 （一）美国基于政党政治的气候政策 美国应对气候变化政策很大程度上受政治集团的影响，缺乏稳定性和连贯性。在民主党克林顿政府时期，美国关于全球气候变化的态度和对应的气候政策均是积极的。1993年克林顿总统宣布《美国气候变化行动计划》2，认同全球气候变化是人类过度排放温室气体所导致的，并强调将采取措施以达到减少温室气体排放的目标。然而，共和党小布什政府上任后即宣布美国不会批准《京都议定书》，认为人类目前关于全球气候变化产生的原因及解决的科学知识并不完整，气候变化多大程度上是由人类活动造成的结论尚不明确。 后来，在民主党奥巴马政府时期，美国态度又转为积极。在国内，奥巴马政府先后出台了《2009美国清洁能源与安全法案》3和《总统气候行动计划》4等旨在削减温室气体排放，延缓全球变暖的趋势。在国际社会上，奥巴马政府积极推动双边和多边气候谈判，重视大国间气候合作，签署并积极推动《巴黎协定》的生效实施。在共和党特朗普政府时期，美国的全球气候政策又大幅倒退。2017年6月美国宣布退出《巴黎协定》，特朗普政府声称这是一项惩罚美国的协议，损害了美国的经济利益和工作机会。整体而言，相较于美国共和党，民主党对气候变化的态度和政策更为积极。同时，政党竞争的现实也进一步固化了两党关于气候问题的立场5。 2021年，民主党拜登政府上任，呼吁美国重返巴黎协定6，积极推动气候变化治理，承诺于2050年前实现净零排放。上任以来，拜登接连发布一揽子应对气候变化政策，包括《清洁能源革命与环境正义计划》7、《建设现代化的、可持续的基础设施与公平清洁能源未来计划》8和《关于应对国内外气候危机的行政命令》9等法案；经济上新政府计划投入2万亿美元在交通、建筑和清洁能源等领域；政治上把气候变化纳入美国外交政策和国家安全战略；技术上加速清洁能源技术创新等等。目前，美国建立了以“3550”为主要目标的应对气候变化行动框架，即以2035年和2050年为重要时间节点，承诺到2035年通过向可再生能源过渡实现无碳发电，2050年前实现全面净零排放。《通胀削减法案》在此背景下应运而生，法案虽名为削减通货膨胀，但其大量条款均与应对能源转型和气候变化相关，对研究美国气候政策具有重要价值。 （二）夭折的《重建美好未来法案》 美国《通胀削减法案》的诞生并非一帆风顺，其前身《重建美好未来法案》最终在争议中夭折。2021年，拜登政府提出了一项《重建美好未来法案》（BuildBackBetter）10的综合性政策法案。该法案覆盖面甚广，涵盖教育、医疗、养老、住房、福利、能源、基础建设等方方面面，总支出高达1.75万亿美元，主要包括两大类，社会支出项目（11,950亿美元）和能源气候类项目（5,550亿美元）。能源气候项目主要涉及4个方面：清洁能源税收抵免、解决污染和极端天气事件、清洁能源采购以及对清洁能源技术、制造和供应链的投资和激励。尽管该法案能够极大促进社会基础建设和能源气候领域的发展，但由于其支出金额庞大，预计将会给美国家庭和财政带来巨大压力。最后在参议院投票50比50的均势局面下，关键参议员曼钦突然倒戈，公开表示不会支持《重建美好未来法案》，法案以失败而告终。 在《重建美好未来法案》搁置后，拜登选择起草一份曼钦能支持的法案，经过双方不断地沟通与妥协，《重建美好未来法案》规模不断缩减，在内容上也做了调整，便有了《通胀削减法案》。规模上，新法案的总支出从17,500亿美元缩减至7,390亿美元，清洁能源投资支出由5,500亿美元降至3,690亿美元，占比由31%上升至50%；内容上，《通胀削减法案》在社会支出项目上做了大量删减，在能源气候项目上，主要集中在缩小清洁能源税收抵免的范围和削减应对污染和极端天气事件支出上。法案的出现恰逢美国居民消费价格指数（CPI）维持高位，在继续通胀紧缩的背景下，《通胀削减法案》可以通过“升”税来降低联邦政府财政赤字；通过“降”医疗成本来减轻通胀对部分人的影响；通过“增”补贴来鼓励新能源和新能源车的发展，以应对高油价带来的通胀问题11。尽管本质上仍为《重建美好未来法案》的缩减版，《通胀削减法案》最终还是顺利通过。该法案更加注重气候支出（见图表1），对美国应对气候变化、发展清洁能源具有重要意义。 图表1：《通胀削减法案》与《重建美好未来法案》气候支出对比 资料来源：《通胀削减法案》，《重建美好未来法案》，中金公司研究部 二、与气候投融资相关的法案内容 美国《通胀削减法案》带来了美国有史以来针对气候领域的最大投资计划，使清洁能源、清洁制造等气候相关产业迎来前所未有的机遇。法案的收入来源主要是加税和减少药品开支，共计7,370亿美元。法案的支出主要用于气候投资，共计3,690亿美元，占总支出的84%。据麦肯锡公司统计，该法案从能源、制造、环境、交通、农业和水资源六大产业入手分类统计了各部分的投资总额和占比，其中能源行业占据投资总额的64%，是气候投资的重中之重（见图表2）12。具体而言，法案在气候投资方面包含降低能源成本、保障美国能源安全和国内制造业、实现经济去碳化、维护社区和环境公平、支持农林业的弹性建设五大措施。 图表2：《通胀削减法案》气候投资分布 Source:McKinsey&Company.TheInflationReductionAct:Here’swhat’sinit （一）降低能源成本 该法案将为消费者提供一系列激励措施，以减轻高昂的能源成本，达到缩减开支的目的。例如，法案直接鼓励消费者购买节能和电力设备、清洁车辆和屋顶太阳能，促进家庭绿色节能消费与投资，其中很大一部分资金流向了低收入家庭和贫困社区。 表1：降低能源成本的具体措施 Source:SummaryoftheEnergySecurityandClimateChangeInvestmentsintheIRA13 （二）保障美国能源安全和国内制造业 该法案将支持能源可靠性和清洁能源生产，力图减少对中国的依赖，确保向绿色经济的过渡时为美国人创造大量的就业机会。法案中超过600亿美元将会被用于支持本土清洁能源和运输技术的供应链的清洁能源设施建设。这些制造业激励措施将有助于降低清洁能源和清洁汽车的成本，缓解供应链瓶颈，从而缓解通胀，降低未来价格冲击的风险。 表2：保障美国能源安全和国内制造业的具体措施 Source:SummaryoftheEnergySecurityandClimateChangeInvestmentsintheIRA （三）实现经济去碳化 该法案通过对各行业不同的应对气候变化的政策，旨在大幅减少电力生产、交通、工业制造、建筑和农业等领域的碳排放，包括为各州公用事业单位和企业提供税收抵免和拨款支持，从而加快清洁能源技术开发推广。 表3：实现经济去碳化的具体措施 Source:SummaryoftheEnergySecurityandClimateChangeInvestmentsintheIRA （四）维护社区和环境公平 该法案包括超过600亿美元的环境公平优先事项，更侧重于社区、家庭的能源清洁化，并指出将投资重点放在贫困落后的社区，以确保贫困社区能够享受绿色经济发展的好处。 表4：维护社区和环境公平的具体措施 Source:SummaryoftheEnergySecurityandClimateChangeInvestmentsintheIRA （五）支持农林业的弹性建设 该法案通过投资于农民和林地所有者，使其成为不断发展的气候解决方案的一部分。这些投资主要用于保护森林、城市绿植和沿海栖息地，以及发展农村社区的清洁能源，肯定了农业生产者和林地所有者在气候解决方案中的核心作用，确保农村和能够更好地适应快速变化的气候。 表5：支持农林业的弹性建设的具体措施 Source:SummaryoftheEnergySecurityandClimateChangeInvestmentsintheIRA 三、法案对美国的影响 （一）助力美国实现碳减排目标 据美国荣鼎咨询(RhodiumGroup)测算，受制于经济增长、清洁技术成本和化石燃料价格等不确定性因素，以2005年为基准，《通胀削减法案》将使美国2030年的温室气体净排放量降至32-42%的区间，与现行政策相比具有约10%的提升（见图表3）14。美国非营利组织能源创新政策与技术公司（EnergyInnovationPolicy&TechnologyLLC）预测，2030年美国的排放量将比2005年减少25-28亿公吨，下降率为37-41%，这为美国实现《巴黎协定》中的国家自主决定贡献方案（NDC）的目标提供了良好支持15。 图表3：美国温室气体排放预测 （二）带动美国新能源产业发展 该法案在新能源产业全链条协同发力，多维度带动美国新能源产业发展，主要包括对新能源产业直接补贴，对高污染企业大额征税，限制补贴范围三大措施。首先，法案对购买电动车的消费者、选用新能源的家庭、电动车及绿色能源的工厂进行直接补贴，有利于从需求端刺激新能源产业的发展，扩大市场份额，为能源结构的转型升级提供动力。根据中金研究部测算，预期2022和2023年美国新能源车销量有望分别超110和180万辆，分别同比增长68%和64%，渗透率也有望迎快速提升16。其次，白宫还对使用高污染的天然气和石油公司征收高额费用，并通过15%的企业最低税率来反向激励企业迎合政府税收优待政策的要求17。由此政策对企业造成的额外成本成为新能源技术发展和企业能源结构调整的推动力之一。最后，《通胀削减法案》关于新能源汽车和光伏产业的系列补贴均限定车辆组件来自美国或者与美国存在自由贸易协定的国家。法案在对企业提供生产补助的同时要求企业的生产工厂及原材料采购均位于国内，因此该政策能够刺激美国供应链回流，提升美国电池生产、汽车装配和能源生产等行业的竞争力，减少对国外的依赖程度。然而，由于美国当前在锂电池、光伏核心零件的产能较为薄弱，短期内无法满足自给自足的要求，因此中日韩等国的原材料制造商将通过在美国投资建厂的方式争取优惠，带动产业发展。REPEAT项目估计该法案在其10年的有效期内可以推动3.5万亿美元的气候变化相关活动的累计投资18。 （三）损害全球自由贸易秩序 尽管法案能够促进美国新能源行业的发展，但从全球视角来看，《通胀削减法案》中有关清洁能源和应对气候变化的政策有较强外溢性，其税收抵免规则设置了部分条件，包括： （1）电动汽车必须在北美组装； （2）汽车电池中至少有40%的金属原料和矿物（例如锂和钴）要在美国或者与美国签署自由贸易协定的国家开采、提炼； （3）取消了昂贵电动汽车的补贴，如悍马电动汽车、LucidAir、特斯拉ModelS和ModelX。 以上条款严格限制了外国组装电动车，措施均以整车北美当地组装等条件作为提供补贴的前提，对其他进口同类产品构成歧视，涉嫌违反世贸组织（WTO）最惠国待遇、国民待遇等原则，引起了各关联国的强烈不满19。尽管拜登表示法案的目标并非所害其他各国的利益，而是促进美国清洁能源和电动汽车供应链的发展。但是，在目前的政策下，包括中国电动汽车在内的非北美组装电动汽车进入美国市场将面临当地产业激烈的价格竞争，不利于全球贸易的发展。 四、世界各国反应 美国《通胀削减法案》发布后，在全球范畴内形成冲击，世界各国出于自身利益对该法案的看法各不相同，但大都呈现消极态度。 （一）欧洲各国：担忧资本流出 欧洲各国对《通胀削减法案》表示异议，担忧其进一步加剧欧洲制造业生产线外迁，国际资本流失的情况。受俄乌冲突的影响，目前欧洲能源价格飙升，通货膨胀严重，一些制造企业被迫停产或外迁生产线，美国成为重要目的地之一。由于美国本身能源价格相对更低，加之《通胀削减法案》的巨额补贴，已有Arrival、特斯拉等多家知名企业宣布在美国而非欧洲投资建厂。法国专家测算，该法案的颁布可能会让法国损失高达80亿欧元的投资，对整个欧洲的影响更是难以估量。2022年12月1日，法国总统马克龙访美与拜登进行会谈，表达对《通胀削减法案》的不满。11月7日，欧盟向美方发出书面警告，称其法案破坏了美欧之间“公平竞争”环境并将考虑采取报复性措施。11月25日，各国在欧盟贸易部长会议上，又一次集体表达了对该法案的不满，荷兰贸易部长施赖内马赫认为该法案或将成为大西洋贸易战的导火索。 （二）日韩：面临产业链空心化危机 基于产业链空心化和技术外流考量，日本和韩国也对法案表示反对。S&PGlobalMobility数据显示，2022年前三季度韩国现代汽车在美国的电动汽车市场位居第三20。但是，目前其电动汽车主要在韩国工厂生产和组装并出口到美国。这种贸易模式将受到《通胀削减法案》的重大打击，不利于日韩新能源汽车在美国市场的竞争。另外，若日韩车企向美国投产，面临的不仅是产业链空心化，还有技术外流等一系列风险。今年9月，韩国政府否决了生产电动汽车电池材料的韩国L&F公司在美国投资建厂，理由是电池材料涉及的相关工艺和生产技术是能源市场竞争的关键，若技术外流将会对韩国产业和国家安全产生极大的负面影响。12月5日，韩国联合代表团已抵达美国，就《通胀削减法》对韩系电动汽车的歧视问题进行讨论。韩国当局还积极推选四名韩裔美国人作为美国众议院议员，希望通过立法手段修改法案。 （三）中国：法案涉嫌扰乱国际贸易 出于对国际贸易秩序的维护，中国也对该法案的合理性提出质疑。在12月1日中国商务部举行的例行新闻发布会上，新闻发言人束珏婷称法案相关条款涉嫌违反世贸组织规则，美方行为扰乱国际贸易和破坏全球产业链稳定。专家普遍认为，《通胀削减法》短期内对中国的影响有限。中国新能源产业链布局具有绝对优势，目前美国汽车制造商的绝大多数矿物、组件和电池均来自中国。统计显示，2021年美国从中国进口49.8亿美元锂电池，约占中国锂电池出口额的18%21。受该条款的影响，美国车企对于中国锂电池的进口需求可能放缓，刺激美国铁和磷酸盐等原材料生产。然而，美国难以在短期内超越中国花费7-10年建立起的完备基础设施和产业链，同时韩国、日本等汽车厂商也大量依赖中国的动力电池。中国的强势地位使得法案的短期影响有限，但长期的发展趋势仍值得重点关注。 五、中国的应对之策 中国应对法案的实施和后期可能产生的效果保持密切关注，从政府、产业、企业三方面入手，加快对于清洁能源领域的布局，降低法案在未来的推行过程中可能会产生的负面影响。 （一）政府：加强政策支持力度 政府应从财政、立法等方面加强对清洁能源产业的政策支持。政府应当加大财政投入，并以立法形式扶持相关产业发展，大幅增加研究和创新资金，针对工业基础技术、关键装备、“卡脖子”环节、基础软硬件等领域加快实施“补短板工程”，为行业发展奠定坚实的基础。 （二）产业：打造全产业链优势 我国应在产业链各环节加强资源整合，打造全产业链优势。一方面，我国应提升清洁能源领域先进产业链的自主可控能力，为产业链竞争奠定基础。同时，加快清洁能源技术的产业化，通过税收优惠、财政补贴、贴息贷款等方式，大力扶持清洁能源上下游产业链发展，打造全产业链优势，不断提升清洁能源产业的国际竞争力。 （三）企业：加速技术商业转化 企业自身应加速推进技术成果转化，提升市场竞争力。首先，企业应当积极与政府、高等院校、科研机构等展开合作，加速技术商业化推广运用。同时，企业可以采用工业互联网、大数据、5G等新一代信息技术提升能源、资源、环境管理水平，推进企业生产制造数字化、智能化、绿色化，为行业发展赋予新的生机和活力。 作者胡雅琳系中央财经大学绿色金融国际研究院研究员；韩易宸系中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理；施懿宸系中央财经大学绿色金融国际研究院高级学术顾问、中财绿指首席顾问