上海交大中国发展研究院执行院长陆铭：生产要素配置仍面临阻碍，县域经济发展需找准比较优势

近期，中共中央、国务院印发的《关于加快建设全国统一大市场的意见》和中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，两个前后脚的《意见》持续引发热议。

在“双循环”加速推进的背景之下，中国区域经济尤其是县域经济的发展将迎来哪些机遇和挑战？这一过程中又需要扫清哪些机制及观念上的障碍？5月26日，上海交大中国发展研究院执行院长、上海交大安泰经管学院特聘教授陆铭围绕“大市场，新空间”就上述问题进行了深入分享。

陆铭 

生产要素配置仍面临障碍

从经济增长的来源来看，主要有要素积累和全要素生产率两大来源。前者可以叫做粗放型扩张或者量的扩张。后者实际上就是质的提高，也叫做集约式增长。

那么，目前中国经济处于怎样的增长状态？

在陆铭看来，从生产要素积累来看，我们并没有多少空间。“首先看人口，我们人口红利基本是（处于）消退的阶段。其中，劳动年龄人口在2011年左右就进入负增长；接下来看‘钱’，中国经济长期以来存在投资过度的现象，而这个投资并没有带来很好的回报——单位投资对GDP拉动能力下降。与此同时，地方政府债务也很严重；最后看‘地’，长期以来，中国经济在土地的城市化是远远快于人口的城市化的。”

在此前提之下，中国经济新的增长动能主要依赖于全要素生产率的提高，包括通过教育、科技、研发等提高全要素生产率。

不过，陆铭强调：“全要素生产率的提高更离不开生产要素地区间配置效率的提高。从整个国家的发展动能来看，生产要素在城乡间和地区间的配置尤其重要。（然而）我们市场分割问题很严重，人口、土地、资本，这些生产要素的配置碰到了非常大的体制上、观念上的障碍，配置效率难以提升。”

此前，陆铭带领团队对我国市场的分割程度进行了深入研究。“非常遗憾的是，虽然我们比90年代中期那时好多了，但目前中国国内市场分割的状态仅略好于欧洲各国之间市场分割的状态。”陆铭表示。

他一针见血地指出，“由于我们从计划经济时期继承下来一些体制（户籍制度，土地的建设用地指标配置制度）、加之地方政府想要最大化本地税收和GDP，我们的统一大市场建设仍面临很大困难。”

除此之外，还存在哪些观念上的障碍？陆铭表示，首先，今天仍有很多人觉得统一大市场对发达地区有利，对欠发达地区不利。“（但）统一大市场以后，经济和人口向少部分地区集聚，这是天然的结果。我们讲的平衡发展不是均匀，而是人均之间的差距缩小。”

其次是，总有人觉得人口和经济集聚不好，认为集聚导致了城市病。陆铭分享道：“在研究城市人口规模与拥堵及污染的关系时，我们发现城市人口规模的增长并没有带来很大的拥堵、污染的增加。大城市有拥堵，小城市也有。在污染等环境问题上，和人口规模强相关的就只有生活废水。其他生产生活的污染和人口规模的关系非常微弱。我们总是试图去论证人口集聚带来了各种各样的问题，从而反对人口集聚。但事实上，这些问题第一不严重，第二可以治理。”

第三个观念上的障碍则来自于很多人区分不了国内移民和国际移民。“有人问我，既然如你所讲自由移民这么重要，为什么美国、欧洲反对移民？他们的反移民是国际移民，而我们今天讲的是中国的国内移民。一个国家的国内移民将带来资源配置效率的提高，也有利于缩小城乡及地区间人均意义上的差距，还有助于形成‘用脚投票’的有效的治理机制。”陆铭表示。

不要仅关注总量是否集中

在现代经济增长当中，由于区域经济有强大的规模效应和集聚效应，所以在现代化国家里面，经济和人口是集聚在少数的地区发展。而这种集聚的程度是在持续提高。长期以来，这样一种现象被视作是区域经济发展不平衡。

陆铭指出，“GDP总量的集中，在经济学里面称之为集聚，是现代化发展的一个必然的结果。我们不应过度关注总量是否集中，而要关注地区间人均GDP或人均收入差距的缩小。”

陆铭分析道，“其实，以发达国家为参照，中国的GDP集中程度并不算高。我们真正的问题源自计划经济留下来的户籍制度。我们的人口集中程度是跟不上GDP集中程度的，所以中国地区和地区之间的人均GDP差距大了。”

陆铭进一步表示：“像中国这么大的国家，不同地方自然地理、人文历史条件差异巨大。一些地方适合发展制造业和服务业，引领现代化发展及创新。这样的地方人就会集聚多一点。一些地方负责保障国家的粮食安全和生态安全，这些地方GDP规模不大，人口也不多。我们可以通过转移支付，帮助这些GDP规模较小的地方，发展有竞争力的产业，提供更好的公共服务，从而促进不同地区生活质量的大致均衡。‘十四五’规划里面讲到在发展当中促进相对平衡，就是这样的道理——规模的差距是存在的，人均的差距可以达到大致平衡。”

在“集聚走向平衡”的统一大市场中，需要有价格机制。“一个地方如果有市场化的劳动工资、有市场化的地价、房价及投资回报，人、地、钱这三种资源就知道如何流动跟配置，以获得更高的回报，”陆铭强调。

与此同时，经济发展要有一个“用脚投票”的机制。“因为不是什么东西都有价格，比如说公共服务，生态环境，社会治安，营商环境等，这些东西是无法用价格机制衡量的。如果一个地方的政府不好好干活，营商环境糟糕，公共服务差，环境差，老百姓自然就选择离开。那么对当地的税收及GDP就有负面影响，这种‘用脚投票’的机制能够对地方政府起到约束作用。”陆铭说。

在陆铭看来，这个统一大市场，不仅要有价格机制，还要有制度保障——保障生产要素可以在城乡、地区间自由地流动。“政府的作用非常重要，特别是在环境治理、基础设施、市场准入制度等领域，离不开统一市场里面中央政府的协调作用。”

欠发达地区找准比较优势

当前，我国人口增长的地方可以用五个字概括，“沿海”和“大城市”。如果一个地方，远离沿海地区，又远离大城市，人口基本就是负增长态势，典型的就是东北。

陆铭表示，对县城发展意见的解读，必须是建立在对中国今天人口出现的空间大变局理解的基础上。“每一个县城应当承载不同的功能，这和当地的地理条件，区位条件，产业基础息息相关。”

具体来看，有哪些主要类型的县城？陆铭指出，像是大城市周边，主动承接人口及产业功能的县城，包括以浙江“快装经济”为代表的专业功能县城。以及农产品主产区的县城，这些县城面临人口负增长，未来农业发展需要继续提升现代化与规模化水平。还有其他的资源型县城，没有太大承载人口的空间，面临资源枯竭。这些地方要严控建设用地的规模，盘活存量。此外，还有像西藏和内蒙古的一些县城，承载了重点的生态功能。

新的人口变局之下，陆铭强调，在以县城为代表的欠发达地区的发展过程中，一定要找准其比较优势。

有些地方的人口跨省转移，有向着沿海地区转移的，也有向区域性大城市转移的。以安徽为例，陆铭指出，相较于长三角地区，安徽不算是很发达的地方，但在中西部省份里条件又比较突出。“依托长江‘黄金水道’，安徽沿长江地带城市发展水运+海运的制造业，尤其是出口加工业，人口呈现出正增长的趋势。”

此外，对于广大非沿江沿海、不具备大规模发展制造业条件的中西部地区，陆铭认为，可以依托当地独特自然条件，发展特色行业，比如文化和旅游产业以及自然资源产业。

“除此以外，中西部内陆区域，还可以结合区位优势，发展服务与内需的行业，或者发展一些在国际贸易过程中，不依赖海运水运成本的产业，比如说芯片、手机等高附加值产业，还有动漫等通过线上传输的产业。”陆铭表示。