每经专访中国社科院学部委员张晓山：落实乡村振兴战略要调整国民收入分配格局

2022年全国两会政府工作报告提出，“确保粮食能源安全”“把14亿多中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。

如此强调粮食安全有何深意？如何看待资本下乡对乡村产业的带动作用？怎样才能确保乡村产业发展不是“富了老板忘了老乡”？

带着这些问题，《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）专访了知名农业经济学家、中国社会科学院学部委员张晓山。作为十一届、十二届全国人大代表，两届全国人大农业与农村委员会委员，张晓山一直为推动“三农”事业鼓与呼。

在采访中，对于乡村振兴中的产业振兴、人才振兴、农村消费等话题，他都分享了自己深入的思考。他坦言：“三农问题的深层次矛盾不在农业和农村本身，而在于现行的国民收入分配格局和与之密切相关的宏观经济体制、行政管理体制。乡村振兴战略的实施是促进城乡协调发展的一个系统工程，乡村振兴绝不仅是农村内部的事情，也不仅是农民自己的事。”

张晓山 受访者供图

粮食安全战略更应关注饲料粮安全

NBD：日前，中央一号文件正式发布。您认为今年的中央一号文件有何亮点？有哪些有含金量的政策举措？

张晓山：《乡村振兴战略规划（2018~2022年）》提出，到2020年，乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成，各地区各部门乡村振兴的思路举措得以确立，全面建成小康社会的目标如期实现。到2022年，乡村振兴的制度框架和政策体系初步健全。

近年来，乡村振兴促进法和国务院印发的《“十四五”推进农业农村现代化规划》等一系列法律法规和重要的政策文件相继出台，实施乡村振兴战略的四梁八柱已基本构建成型。下一步就是按照顶层设计，逐年扎实推进。

所以2022 年中央一号文件写明：“突出年度性任务、针对性举措、实效性导向”；同时强调“牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线”。

NBD：去年底的中央农村工作会议把保障好初级产品供给提升到战略层面，今年的一号文件也把全力抓好粮食生产和重要农产品供给放在首位，这有何深意？

张晓山：首先，粮食安全是国家经济安全的重要组成部分。我国作为人口大国，粮食及重要农产品需求仍将刚性增长，保障国家粮食安全始终是头等大事。从长远看，我们必须站在全球化新形势新挑战的高度来统筹考虑中国的粮食安全战略。

其次，在中国现有的食品消费构成中，当前满足城乡消费者的农产品供给在一定程度上还要通过进口。新发展格局绝不是封闭的国内循环，而是开放的国内国际双循环。我国统筹利用国内国际两个市场两种资源的空间和可能性依然存在，同时由于疫情和国际形势的变化，国际农产品贸易不稳定性及不确定性凸显。如最近的俄乌冲突可能导致世界谷物贸易出现变动，对中国而言，应该拓展多元化的农产品进口渠道和来源。但首先必须坚定实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。做到谷物基本自给、口粮绝对安全，把饭碗牢牢端在自己手上。

另外，随着人民生活水平的提高，消费者的食品消费结构发生变化，日益增长和变化的消费需求对粮食供给的压力加大。居民对蔬菜、水果、畜产品、乳制品等的人均消费均大幅度增加。当前粮食供求关系凸显以下特点：一是蔬菜、水果等经济作物与粮食争地。二是直接消费的粮食减少，间接消费的粮食增多，粮食供给的压力更大。三是粮食（主要是谷物）的食用部分减少，饲用部分增加。

在当前形势下，“口粮绝对安全”应该是有保障的。实施国家粮食安全战略更应关注饲料粮的安全，尤其是要增加以玉米和大豆为代表的饲料粮需求。2022 年中央一号文件提出了今年抓好粮食生产和重要农产品供给的一系列政策措施及举措，要注意三点：一是落实“长牙齿”的耕地保护硬措施。杜绝耕地的非农化、非粮化。二是注重科技进步和进一步提高农业机械化水平，推广良种良法，提高重要粮食作物的土地生产率和劳动生产率 。三是从对不同种类粮食作物的市场需求和科学合理的种植结构角度考虑，来调整粮食种植结构。

乡村振兴战略助力乡村发展。图为近日村民在甘肃省临夏回族自治州康乐县一家乡村就业工厂电子器件生产线上工作 新华社图

要抑制工商资本进入农业的负面影响

NBD：农业农村部在解读今年一号文件时表示，欢迎工商资本到乡村投资兴业。您如何看待资本下乡对乡村产业的带动作用？怎样才能确保乡村产业发展不会“富了老板忘了老乡”？

张晓山：在中国由传统农业向现代农业转化的进程中，在农户家庭承包经营的基础上，工商资本或社会资本进入农业的产前领域（提供农业投入品），产中领域（提供农业技术服务）以及产后的流通及加工领域一直受到鼓励和提倡，农业产业化经营中的“公司（企业）+农户”“公司（企业）+基地+农户”“订单农业”等模式就反映了这方面的实践探索。

工商资本进入农村，一种方式是发展适合企业化经营的现代种养业，这意味着工商资本要带动农民发展现代农业，不是代替农民发展现代农业；对农民要形成带动效应，而不是形成挤出效应。要鼓励工商资本和大型企业进入农户家庭和合作社干不了的关键环节以及产业发展的薄弱环节，并注意和农户结成紧密的利益共同体。

工商资本进入农业要有利于加快农业生产方式的转变，发展资源节约型和环境友好型的农业，有利于农业的可持续发展。不能只以财政资金、优惠政策去引进那些对农民只有竞争或排斥而没有带动的企业，确保以农民为主体推进现代农业发展，才能确保乡村产业发展不是“富了老板忘了老乡”。

要抑制工商资本进入农业的负面影响，防止可能出现的非农化、非粮化倾向。首先要建立严格的准入制度。各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包耕地（林地、草原）要有明确的上限控制，要按面积实行分级备案，建立健全资格审查和项目审核制度。

其次要建立动态监管制度，有关部门要定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查，查验土地利用、合同履行等情况，及时查处纠正浪费农地资源、改变农地用途等违法违规行为。

第三要加强事后监管，建立风险保障金制度，防止损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善而遭受损失。

工商资本进入农业的另一种方式是发展农业相关产业，促进一二三产融合发展。这里有一个重要的问题是给工商企业提供用于正当用途的非农建设用地指标。大规模市场化、商品化农业的发展需要延长农业产业链、促进一二三产业的有机融合，这就涉及非农建设用地的指标问题，工商资本及其他农业新型经营主体的合理诉求应该得到满足。

应强化县城与中心镇的增长极作用

NBD：一号文件提出，加强县域商业体系建设，实施县域商业建设行动，促进农村消费扩容提质升级。您如何看待县域对拉动农村消费的作用？更好发挥县域对农村消费的带动作用要从哪些方面着手？

张晓山：农村消费潜力巨大，县域经济是关键环节。农村人口是消费需求意愿和现实消费能力之间差距较大的群体，他们的边际消费倾向最强烈，只是即期的实际消费能力偏低。如果几亿农村人口收入有较大幅度增加，他们在医疗、卫生、养老、教育等方面的负担得到减轻，经济净收入增量就可能迅速转化为生产和生活消费，成为促进国内消费市场增长的强劲动力。

当前农民消费存在的问题，一是“能不能消费得起”，这涉及农民的购买力；二是农民“能不能安心消费”，这涉及消费需求能否得到满足，消费品质量能否保障，消费品能否快捷安全地送达，出了问题能否及时解决。要处理好这两个问题，关键还是要持续提高农民收入，着力解决城乡发展不平衡的问题。

城乡发展的不平衡，不仅体现在收入的差距，更体现在公共服务供给的不平衡。过去，农村地区公共资源配置严重不足，欠账太多，基本公共服务不能满足农民的需要。一方面，政府应通过转移支付等方式，加大对落后乡村地区的政策倾斜和财政支持力度，强化农村基本公共服务水平。同时，要注重对生态环境的保护，改善农村环境，提升人口吸引力。

另一方面，要根据城乡之间的差异，制定有利于农村发展进步的基本公共服务均等化制度，让政府的宏观调控落到实处。这将增强农民对未来的信心，提升其消费意愿，有效撬动农村消费需求。

县域是枢纽，一头连着城市，一头又连着乡镇，是构建新型城乡关系，促进新型城镇化和乡村振兴的关键一环。县域的发展，除了基础设施的完善之外，更涉及投资环境、就业环境、产业发展和环境保护等众多领域，也关系到国民收入分配格局更多向农村和县域倾斜。

县域经济与社会的发展，将为新型城镇化建设提供坚实的基础。县域发展将带来产业发展，就业机会也随之增多，既能够吸纳农业剩余劳动力就近工作，提高农民收入，避免人口远距离迁徙，也有助于农村和县域发展多种形式适度规模经营，有利于小农户融入分工经济并推进现代农业的转型发展。

因此，政府应该把更多投资投向更有发展潜力的中小城镇，强化县城与中心镇的增长极作用，使企业家、经营者有比较好的环境创业发展，使上亿农民工就地就近城镇化，进而激发农村的经济活力。反之，如果县域经济不能形成健康可持续的发展，农民就不可能从土地中解放出来，新型城镇化和乡村振兴就是无源之水、无本之木。

要强调的是，消费归根结底取决于需求。从消费结构上看，城市和农村的消费是有显著差异的。农村居民更关注基本生活需求方面，比如食品、住房和教育。

近年来迅速发展的电商对带动农民增收、改善农村消费环境、推动农村消费升级起到很大作用，也改变了农村的商品流通模式，成为促进农村消费增长最重要的因素之一。但其在发展上却仍然存在短板。农村消费的短板在于商品无法方便快捷地到达农民手中，其原因就在于农村基础设施不完善，农民居住分散，物流成本高。这不仅影响了农民的生活质量，还阻碍了农民对商品的消费需求，直接影响消费意愿的实现。

因此，必须创新体制机制，逐步完善农村信息网络基础设施和物流建设，打通消费品到达农民手里“最难的一公里”，提升农民消费的可及性。可以利用农村现在的资源，比如发挥供销社在农村的点多面广优势，提升县域物流快递业服务水平，促进农村快递业发展。这样既能打通消费品下乡的“最后一公里”，也能打通农产品进城的“最初一公里”，有助于将消费潜力变为现实，促进农村经济社会的发展。

除了销售渠道和物流问题，售后服务也已经成为农村消费者购买产品时的重要参考因素。农村市场的假冒伪劣产品一直被人们诟病。在广大农村地区，消费者权益保护还不够充分。农村居民往往注重商品的低价格，忽视商品的内在品质，受限于教育水平和环境的影响，对商品质量辨识能力较弱，消费维权意识不强，从而为假冒伪劣商品提供了可乘之机。而当前的电商维权体系尚未针对广大农村地区设置符合农村实际情况的维权办法，无法有效保障农村消费者因为网络消费而带来的利益损失，导致农民失去对电商的信任，拖了扩大农村网络消费市场的“后腿”。

有鉴于此，要优化农村消费环境，提升农民消费的安全感，就要更好地发挥政府的作用，依法打击假冒伪劣、虚假宣传、价格欺诈等违法行为，规范农村市场秩序。健全基层消费维权网络体系，及时调解处理消费纠纷，通过政府、消费者保护协会和法律工作者通力合作，让农民能够理直气壮地维护自身合法权益。

要着力培养本土化高素质农民

NBD：人才振兴是乡村振兴的关键因素，但现在很多人不愿意“下乡”，导致乡村优秀人才稀缺。如何从根本上破解这种局面？

张晓山：乡村振兴战略的实施主体是谁？实施的驱动力又在哪？如果只依靠农村留守老人、妇女和儿童，显然是不可能的。

首先，乡村振兴战略的实施要靠创新性的人才，包括经营人才、管理人才、技术能手等，这就意味着城市的优质资源、城市人才也应该向农村流动，实现资源的良性互动。城市优秀人才流向农村，将有助于推动农产品供应链转型升级，促进农业生产方式转变，优化农业产业产品结构，推动乡村产业发展壮大，提升农业产业化水平，释放农村的生产潜能。农村的凋敝状况和空心村的状况就会相应得到改善，农村消费也能够因此得以提升。地方政府要创造有利的软件（政策、制度）环境和硬件（交通、水电气、文体等基础设施）环境，使这些人才在农村能稳定地留住，能够发展、创业、致富。

其次，要着力培养本土化的高素质农民。中国的农业之所以取得巨大成就的一个重要原因，是中国当今农业经营主体的构成发生了较大变化，从变动趋势看，在兼业农户和小规模农户大量存在的同时，种田能手、专业农户等正在兴起壮大，他们是农村与农业先进生产力的代表。怎么让一部分出自本乡本土又有文化、有知识、年富力强的人愿意种地？有更多的地来种？怎么让这部分人会种地，懂得怎么种地？培育和壮大新型农业经营主体成为必须解决的问题。

高素质农民的培育，需要创新现有培育体系和机制。农民需要什么，就培训什么，要通过有效的培训体制和机制，提高农业劳动经营者的素质，增强他们运用技术成果和经营管理知识的能力，使培训真正符合他们的需求，使他们能够过上体面的生活，安心在农业中发展和致富。只有使更少的农业生产经营者运用更多的农业资源，他们生产的剩余才能更多，收入才能增加。

健全的激励机制必然要使利益格局相对均衡。土地、资本、劳动、管理、技术等各类生产要素要合理配置，各自取得相应合理的回报，乡村振兴的经济基础才能稳固。

需调整国民收入分配现有格局

NBD：聚焦“三农”领域，您更关注哪些方面的话题？

张晓山：“三农”问题的深层次矛盾不在农业和农村本身，而在于现行的国民收入分配格局和与之密切相关的宏观经济体制及行政管理体制。乡村振兴战略的实施是促进城乡协调发展的系统工程，乡村振兴绝不仅是农村内部的事情，也不仅是农民自己的事，要真正落实乡村振兴战略就要调整国民收入分配现有的格局，建立一个更为公平的国民收入再分配体系。

在宏观层面上，政府要进一步推动财政和金融体制改革，要更自觉地调整国民收入分配构成，协调“条条”与“块块”的关系，中央与地方以及地方的上级层次与基层之间的利益关系。要协调地方政府与农民之间的利益关系，赋予农民更多财产权利，让农民分享土地的增值收益。

要解决土地增值收益长期以来取之于农、主要用之于城的问题，按照“取之于农、主要用之于农”的要求，调整土地出让收益城乡分配格局。

2022年的中央一号文件指出，加强考核监督，稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例。这是财政收入分配格局的改革，实质上意味着在宏观层面审慎而渐进地推行利益分配格局的调整。要继续把国家社会事业发展的重点放在农村，促进公共教育、医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜，逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务均等化。

在县级层面，要把县域作为城乡融合发展的重要切入点。大力发展县域经济，破除城乡分割的体制弊端，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道，将能极大地促进乡村振兴战略的实施。

在乡村层面，要重塑城乡关系，优化农村外部发展环境，推动人才、土地、资本等要素双向流动，为乡村振兴注入新动能，同时要更好地激发农村内部发展活力。要将深化以农村土地集体所有制为基础的农村集体产权制度改革和深化乡村治理体系、治理机制改革相结合，在城乡融合发展、农村产权格局开放的背景下，切实保障农民群众政治上的民主权利和经济上的物质利益，为乡村产业振兴、组织振兴、人才振兴、生态振兴和文化振兴营造一个良好的制度环境。