倪鹏飞：如何超前应对城市人口流出、住房过剩与债务攀升？

近年来，我国人口数量与结构转变的压力并存。

《2021年国民经济和社会发展统计公报》显示，2021年年末，我国65周岁及以上人口已经超过2亿人，占总人口比重为14.2%。按照国际通行划分标准，中国已经正式进入深度老龄化社会。

与此同时，全国人户分离人口5.04亿人，其中流动人口3.85亿人。相比2019年的2.8亿人和2.36亿人，这两项数据均大幅提升。

数亿规模的流动人口，在推动人口流入地产业转型升级、经济结构优化的同时，也会给人口流出地的发展带来一些影响，比如收缩城市的出现。

中国社科院城市与竞争力研究中心主任、中国城市百人论坛秘书长（执行）倪鹏飞团队以2016-2018年为时间维度，从全国234个样本城市中识别出22个收缩城市，其中重工业城市和资源型城市占绝大多数。

根据其研究分析，潜在的人口收缩可能要比数据反映的严重得多。

收缩城市为什么出现？可能带来哪些挑战？又该如何“超前应对”？近日，倪鹏飞在中国城市百人论坛2022冬春论坛上作出最新解读。

中国社科院城市与竞争力研究中心主任、中国城市百人论坛秘书长（执行）倪鹏飞 图片来源：主办方供图

人口流失的三重压力

合理应对人口收缩的前提，是先找到问题出现的原因。倪鹏飞分析指出，我国一些城镇人口正面临三重流失的压力。

第一种是经济发展规律支配的人口变化。例如，城市生命周期影响下的资源型城市，城镇化发展阶段带来的聚集与扩散变化，经济一体化伴随的城市优势和地缘变化，以及生态变化导致的城市格局变化等等。

第二种是公共资源的配置不均衡导致的人口变化。

“现在我们处于两极分化状态：县城等地区人口流出，超大、特大城市人口还在继续聚集。”倪鹏飞指出，其中一个重要原因就是公共服务或公共产品的匹配与分布问题。

“哪个城市行政级别高、行政权力大，优质的公共资源可能就会布局到那里去。而级别越低，公共资源就越少，优质的公共资源更少。”倪鹏飞认为，这是中小城市或者地级以下城市人口大量流失的一个非常重要的原因，同时也导致了超大、特大城市的人口过度聚集。

第三种是城市发展与竞争战略引起的人口变化。

2003年以后，一些产业发展薄弱的城市，为应对趋于增长的竞争而开启城镇化驱动经济增长的模式，过度的土地城镇化导致了人口流失。倪鹏飞警示，一些城市可能陷入人口流失、住房过剩、债务攀升的恶性循环，应该特别关注由城市战略安排导致的人口流失问题。

尽管现有数据反映的城市人口收缩并不严重，但倪鹏飞分析认为：潜在的城市和区域人口收缩，可能要比数据反映严重得多，应该引起高度重视——一方面收缩型城市规模、范围可能会扩大；另一方面，无论住房过剩还是地方债的负担，可能还会进一步增加。

“顺应规律”，也要“主动改变”

在此背景下，“超前应对”显然十分重要。

倪鹏飞建议，要综合统筹全国范围，探索建立多形态嵌套的城市体系来应对挑战。总体而言，既要“顺应规律，做好善后”，也要“遵循规律，主动改变”。

首先，要在收缩中高质量发展。一些因经济发展规律导致的人口收缩地区，可以发展紧凑型城市，创造高质量、差异化的公共产品，由此来支撑其差异化、具有比较优势的产业发展。

其次，要调整公共产品的布局。按照多形态嵌套的符合齐普夫法则的城市体系，有序转移和合理布局公共产品。

“疏解人口的同时，更重要的是把优质的公共服务向外疏解。”倪鹏飞表示，政府工作报告和国家发改委都在强调，要加强县城基础设施建设，加强县域商业体系建设等。尤其是大都市周边的县城、城镇，“只有这样才既能够阻止其过度收缩，又能够解决大城市、特大城市过度拥挤的问题。”

再次，要统筹化解收缩的风险。既要统筹考虑人口、经济、住房、债务等问题，也要把流入城市和流出城市联动起来进行考虑。

倪鹏飞以土地指标举例分析，一些人口流出地区土地指标转让给流入地区，流入地区向其支付一笔转让费，是不是可以缓解或者克服其债务攀升等问题？他指出，类似的还包括碳交易等其他公共产品，都可以采取指标在空间上有偿转让的办法来进行缓解。