超、特大城市到底多“大”最合理？

图片来源：摄图网

全世界人口超过1000万的国家有30多个，而根据国家统计局公布的最新城市评级，我国人口超过1000万的超大城市就有7个，500万以上1000万以下的特大城市有14个。

据中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室副主任陈明星统计，这21个超特大城市，常住人口达2.9亿人，约占全国总人口的20.7%；国土面积16.9万平方公里，约占全国市辖区面积7.5%；GDP总量为33.6万亿元，约占全国经济总量的33.1%。

体量大、比重高，反映出其在全国经济社会发展中举足轻重的地位。而随着城市越来越“大”，其发展质量以及规模扩张背后潜藏的各种结构性问题，也愈加受到关注。

“特大超大城市是区域经济综合体”，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志指出，中国特大超大城市所面临的问题，不仅仅是用一个城市能概括出来的。它所面临的发展和治理要求是多元的，需要构建一个包括经济、社会、环境、交通、安全等各方面的综合治理系统。

在近日举行的中国城市百人论坛2021秋季论坛上，多位专家学者聚焦“超大特大中心城市可持续发展”发表演讲并展开探讨，城叔也借此机会和他们聊了聊——在超特大城市规模快速扩张的同时，存在哪些亟待解决的问题？从可持续发展角度看，应该如何保持合理规模？

人口流入的集聚点

图片来源：摄图网

在陈明星看来，人口社会的可持续发展问题，是超大特大城市可持续发展面临的一大问题。分析“七普”和“六普”的数据之差，他将21个超大特大城市分为四类：

第一类人口快速增长，深圳、成都、广州和西安等；第二类人口中等增长，武汉、济南、佛山等；第三类人口缓慢增长，上海、青岛、南京等；第四类人口规模下降，哈尔滨。

总体上看，超大特大城市已经成为中国人口流入重要的集聚点——数据显示，2020年全国流动人口规模3.76亿人，约占总人口的26%。21个城市内流动人口的规模大概1亿人，占全国流动人口总数的26.7%，比1/4还多一点。

其中，东莞、深圳、佛山等珠三角地区的几个城市流动人口占比均超过50%，这些城市主体人口已经是外来人口。上海、成都、北京、大连、武汉流动人口占比在30%-50%之间，还有部分城市在10%-30%之间。

这就带来一个问题：城市基本公共服务的供给是否能跟得上流动人口涌入的节奏？在他看来，大规模外来人口流入可能引发和加剧超大特大城市的医疗、教育和住房等公共设施服务供需矛盾。

以住房供需为例，根据陈明星的测算，中国21个超大特大城市的房价收入比在8.2-54.9之间，也就意味着深圳这样的城市，需要花54.9年时间完成资金积累，才能购买一套房子，而像长沙这样的城市，在超大特大城市里属于最宜居的，只需要花8.2年的时间。

“我们未来发展的愿景和方向是要实现共同富裕，尤其城市的口号就是要‘让生活更加美好’，围绕这两个目标，超大和特大城市必须高度重视人口社会可持续发展，必须要以人民为中心。这里的‘人民’，一定要包含户籍和非户籍流动人口。”

陈明星指出，在改革开放初期，人的城镇化主要解决途径是异地城市化，就是通过远距离迁徙，中西部大量到沿海地区打工、去生存发展的模式。

而近十年来，人口逐渐从东部沿海向中西部回流，未来应该是两种模式的结合——建议统筹推进异地城镇化和就近城镇化两种模式，来更有效地实现“市民化”。

由此，从人口社会可持续发展角度来看，陈明星认为要特别重视社会公平和社会融合，有两条途径：一是提高超大特大城市的基本公共服务供给；二是除了超大特大城市之外，中西部地区还需培育更多的二线、三线以及县域来推动城镇化。

超大城市数量持续增加

图片来源：摄图网

“最近一些年来，中国的城镇规模增长出现了两极化的趋势：一方面超大、特大城市规模过大；另一方面部分中小城市，尤其小城市、小城镇出现了萎缩。”中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯也指出。

在他看来，有利于共同富裕的大中小城市和小城镇的协调发展，应该是判断城镇化格局是否科学合理的重要标志。“假如大中小城市和小城镇不能协调发展，就不能建立一个科学合理的城镇化规模格局，就不可能最终实现共同富裕的目标。”

中央已经明确，到2035年要实现包括城镇化在内的“四化”。根据魏后凯的测算，2035年中国常住人口城镇化率达到74%左右，而中国的城镇化率的天花板有可能就是85%左右。主要问题在于，户籍人口城镇化率要实现难度较大。

根据其在现场给出的一组数据，2015年，我国户籍人口城镇化率为39.9%，比常住人口城镇化率低了17.4个百分点；到2020年，户籍人口城镇化率提高到45.4%，但仍比常住人口城镇化率低18.5个百分点。

也就是说，乡镇人口城镇化率和户籍人口城镇化率在“十三五”期间不但没有缩小，反而在不断地扩大。

“怎么来缩小‘两率’的差距，这是未来一个大的问题。”在魏后凯看来，2035年要基本实现新型城镇化，其重点难点就在于“质量”。

这其中包括要实现“两率”并轨，市民化与城镇化的同步；城镇化规模结构优化，实现大中小城市和小城镇的协调发展；加快基本公共服务的均等化；维护进城农民的各项权益等。

与此同时，根据魏后凯研究预测的2035年城镇化规模格局，超大城市在现有基础上会继续增加，中等城市将成为突出的短板，小城市和小城镇则将成为吸纳城镇人口的核心载体。

据他初步测算，2035年，超大城市（城区人口1000万人以上）数量将达到12个，城区人口占全国城镇人口比重将达到14.7%；中等城市（城区人口50-100万人）将达到115个，但城区人口比重仅为7.9%；小城市和小城镇（50万人口以下）将达到约1.5万个，其吸纳的城镇人口比重在55%左右，将超过一半。

在魏后凯看来，未来我国超大特大城市应该走向现代化都市圈。根据社科院农村发展研究所研究，未来要建设34座高品质的国家级都市圈，分别为引领型都市圈（11个）、发展型都市圈（11个）、培育型都市圈（12个）。

有关优化都市圈空间结构，魏后凯的建议是，一是严格控制县改区，二是推进中心区功能和产业扩散，三是要大力发展现代城郊经济，构建多层次多领域的发展共同体。

“很多时候是一个城市一城独大，和周边地区形成很大的落差。”中国宏观经济研究院研究员、中国区域科学学会理事长肖金成也特别提到，大都市要加强对周边的辐射带动作用，强化引领作用、削弱虹吸效应，经济合作要变“悬崖”为“缓坡”。

规模多“大”最合理？

图片来源：摄图网

显然，城市不是越大越好。清华大学交通研究所所长陆化普直言，城市规模越大，其范围经济效率越高，但同时它的负效应也极其明显。如果没有合理规模作为引领，盲目发展会造成很严重的后果。

那么，多“大”才是合理的规模？陆化普进一步指出，这个合理规模不是由谁来确定，而是要根据科学机理来判断。作为交通领域研究专家，他从交通视角给出了城市合理规模的研究成果。

通过计算识别，该研究选取19个城市的中心城区、都市圈两个范围，在此基础上，对各范围不同交通方式类型（小汽车、轨道、地面公交等）的出行距离、出行时间、出行速度等指标进行计算分析发现：

19座城市的中心城区半径在4.33KM（苏州）到11.9KM（北京）之间，平均半径为8.27KM；19座城市都市圈半径在12.3KM（郑州）到20.3KM（成都）之间，平均半径为16.36KM。

图片来源：每经记者 程晓玲 摄

基于此，陆化普给出结论：19座城市中心城区平均半径8.27KM，平均出行时间为45.94分钟。综合考虑未来土地使用优化和交通效率提高，如果按照中心城区30分钟可达的目标，我国超大特大城市中中心城区的合理规模以10KM半径为宜；

19座城市都市圈平均半径16.36KM，平均出行时间为57.47分钟。综合考虑未来土地使用优化和交通效率提高，按照都市圈1小时通勤圈的交通强国建设目标，我国超大特大城市的都市圈合理规模最大不应超过30KM。

而根据中国社科院城市与竞争力研究中心主任、中国城市百人论坛秘书长（执行）倪鹏飞及其团队的研究，发达国家中，健康程度高的特大城市规模，无论是中心区还是周边都市圈，人口规模普遍在1000万左右，分布面积在3000-10000平方公里之间。

由此，他结合全球超大特大城市发展经验，基于人口舒适生存最低需求理论，即人对空间、距离需求、生态平衡的基线标准，推算整个都市圈、中心城区规模、密度和功能的合理区间：

整个都市圈的半径为60公里，总面积1万平方公里，人口规模为2000万人；且都市圈中心城市的最大容忍度为20平方公里，人口1500万人（理论标准，即不考虑其他因素情况下的最大容忍度）。

“但这都是理论值，事实上达不到这个值。”倪鹏飞继而提到了一个理想的标准，即中心城市半径为40公里、人口860万人，中心城区半径为15公里、人口800万人。

他再次强调，要规划建设多中心的都市圈体系，包括中心城区、副中心、微中心等。其中，大城市要根据人口和产业变化的趋势采取多中心、组团式向外发展，带动人口和产业向周边扩散，实现都市圈的协调可持续发展。

城市的集聚不是无限制的，倪鹏飞指出，“很多人满为患的地区中心城市之所以一城独大，是因为中心城区功能叠加，包括基础设施和公共服务等在内的建设滞后于人口和产业的变化趋势，所以导致大城市难以疏解。”