刘双舟：互联网广告依法经营是底线 社会共治中平台自治是重点

中央财经大学文化与传媒学院院长、中国广告协会法律与道德委员会常务副主任 刘双舟教授 图片来源：受访者提供

不久前的工信部会议上，要求各互联网平台分步骤、分阶段地推动即时通信屏蔽网址链接等问题。会后即有专家提出了疑虑：平台之间“破壁”之后，之前严历打压的虚假广告、黑链接等会不会卷土重来？

互联网广告乱象，几乎伴随着互联网的发展而由来已久，由于近年来智能终端的快速普及和网民数量的快速增长，这些充斥于网络空间的“牛皮癣”也呈现爆发式增长的态势：打开手机应用，各种各样的广告信息、弹窗扑面而来，其中不乏大量不健康甚至违法的广告内容。不仅对网民、对网络生态造成极大干扰，更威胁到网民的上网安全和社会稳定。

中国互联网络信息中心（CNNIC）第48次数据显示，截至2021年6月，我国网民数已突破10.1亿。经过近二十年突飞猛进的发展，互联网平台体量足够庞大。在这样的平台经济时代，互联网广告的监管与治理是重点，也是难点。

近日，在由每日经济新闻和中央财经大学数字经济融合创新发展中心联合主办的“2021未来商业高峰论坛”即将召开之际，中央财经大学文化与传媒学院院长、中国广告协会法律与道德委员会常务副主任刘双舟教授，就中国互联网广告经历的变化、提出的监管挑战以及各个主体需要承担的责任等问题，接受了《每日经济新闻》记者专访。

刘双舟最近刚推出新书《数字经济时代互联网广告发展与监管研究》，他告诉《每日经济新闻》，在短短二十多年内，互联网广告的发展可谓突飞猛进。形式更丰富、边界进一步模糊、体量也已非常巨大。

目前，我国的互联网广告监管体系正在形成政府监管、行业自律、社会监督、企业自觉、平台自治的五位一体社会共治模式。而在社会共治模式中，刘双舟告诉记者，互联网平台的地位越来越重要。

“在数字经济时代，很难想象离开平台来开展互联网广告治理。与政府等广告监管主体相比，平台存在明显的技术优势、信息优势、手段优势、效率优势，平台经济时代的互联网广告治理必须相信平台和依靠平台。”刘双舟说。

20年来互联网广告迭代迅速

20世纪90年代中关村南大街上那块“中国人离信息高速公路还有多远？”的广告牌，中国第一家互联网平台瀛海威打出了互联网广告的雏形。

1998年到2000年，搜狐、网易、腾讯、阿里巴巴、百度等如今的主流互联网企业相继成立，瀛海威却在1998年销声匿迹。那时候的互联网公司在苦苦寻找盈利模式，互联网广告市场的潜力还远未显露。

10年之后，互联网广告的体量与模式已经令人叹为观止。据公开数据显示，2020年中国广告行业市场规模突破了9000亿元人民币。

刘双舟告诉记者，在短短20多年的时间内，互联网广告的发展速度非常快，形式不断迭代，不同阶段互联网广告呈现出不同特色。

从广告模式角度看，20多年里，先后产生了门户网广告、搜索结果广告、程序化购买广告、智能分发广告、信息流广告、直播广告等多种类型。

可以看到一个趋势是，依托于数字经济时代的高速发展，互联网广告迅速“智能化”。

在门户联网广告形式下，用户被动接受广告信息，和看电视一样，用户无法对门户网站推送的广告进行选择，甚至无法关闭广告。到了搜索结果广告，用户可以主动寻找自己需要的广告信息，可以自己选定关键词，进行广告信息搜索。

到了智能分发时代，广告可借助互联网技术手段，有目的地将广告信息准确推送给目标受众。而在信息流广告时代，广告信息与非广告信息高度混同，用户即使身处广告信息中，也通常意识不到自己是在看广告。

刘双舟告诉《每日经济新闻》记者，直播时代的广告，变得更为复杂，总的特征是“广告与交易在时空上趋于合一”。他认为，急速发展的互联网广告，给市场监管带来了巨大挑战，这促使广告监管思维、机制、技术、手段等全面更新。

社会共治时代的平台角色

上世纪末相继创建的几家互联网企业，到如今已经发展为超级大平台。不可否认，平台经济既有利于推动我国产业变革朝着数字化、信息化、智能化的方向加速演进，也有利于国家治理能力智能化、全域化、个性化、精细化水平的快速提升。

但平台经济存在的诸多问题，比如隐私保护、网络安全、产权保护、消费者维权、行业垄断等，在互联网广告中都有不同程度的反映，比如精准营销广告中滥用个人信息的问题，虚假广告误导消费者等问题。

刘双舟告诉记者，互联网广告与平台经济是相辅相成的。目前的互联网监管需要立足平台经济的整体视野，从理念到实践操作都需要作出调整和转变。

他表示，目前市场监管的重心正在发生转移。一是监管重点由市场领域正在向非市场领域转变；二是监管的目标由防止市场失灵转向注重保障社会安全。

监管思路与重心的转变，带来了新的变化。

“首先，广告监管开始越来越强调底线思维，安全价值越来越凸显，导向监管逐步加强；其次，社会治理结构在发生调整。”刘双舟说，目前，我国正在形成政府监管、行业自律、社会监督、企业自觉、平台自治的“五位一体”社会共治模式。

在这一社会共治模式中，互联网平台的地位越来越重要，其角色也变得更为复杂。

就互联网广告监管而言，平台是社会共治的重要组成部分，要利用自身在技术、信息、效率等优势，协助政府进行互联网广告治理；它们自身也要受到监管、要压实责任，还需重视履行社会责任，而不仅仅把自己当作一家企业。

“平台企业不仅要做好平台自治，而且要在互联网广告社会共治这种新型监管体系中发挥更大的作用。广告监管部门在数字经济时代也要及时转变监管理念，适应新的监管环境，掌握先进执法技术，不断提高监管水平。”刘双舟说。

规制互联网广告的法律亟需修订

与传统广告相比，数字经济时代的互联网广告，内涵已发生重大变化。比如随着智能分发技术的普及应用，广告不再具有“广而告之”的特征，而朝着更窄更精准的方向发展。相应地，规制广告的现行法律就显得不太适用了。

我国现行的《广告法》是2015年修订实施的。刘双舟认为，对互联网广告的法律监管，其实《广告法》在2015年之后就有些疲于应付了。

2015年前后，恰好是移动互联网发展迅猛的阶段。当年，国内4G手机销量达2.91亿部。CNNIC第37次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2015年12月，使用手机网上支付的用户规模达3.58亿，比例由2014年底的39.0%提升至57.7%。

移动互联时代的到来，让手机应用迅速发展，互联网广告形式不断变化，监管理念也在相应调整，由此诞生了很多新的监管规则，比如包容审慎原则、协同共治原则、智能监管原则等。

由此，在2016年，专门规制互联网广告的《互联网广告管理暂行办法》颁布。随后，规范网络直播营销的指导意见也不断出台。

“监管队伍中，数字经济和掌握互联网先进技术的人才也越来越多了。整体来看，违法互联网广告案件办案过程中，从违法互联网广告案件线索的发现，到数字化取证、再到具体执法办案手段等，已经有了数字化和网络化的趋势。”刘双舟说。

但刘双舟告诉记者，由于互联网广告模式不断翻新，《互联网广告管理暂行办法》也已显得“滞后”，亟需修订；在执法操作实践层面，现有广告监管执法队伍的水平参差不齐，执法水平也亟待提高。

在数字化经济时代互联网广告监管中，风险监管和智慧监管是两种运用非常广泛的新原则。

前者是将有限的监管力量首先围绕着风险高的领域进行有效配置，比如食品、药品、保健品和医疗这些领域，违法广告给社会带来的风险更大，必然成为监管的重点领域。后者则提倡在命令控制型监管和放松管制之间建立一条中间道路。不同于传统的政府与企业之间的双向规制，智慧监管强调两点，一是监管主体上的社会共治，二是监管方法的多样化。

但刘双舟说，目前，风险监管和智慧监管在我国互联网广告监管中还处于理念层面，还未真正融入广告监管的法律和法规中。