土地出让划归税务征收 亟待正本清源

每经特约评论员 李宇嘉

近日，财政部、自然资源部、税务总局、人民银行发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（以下简称通知），决定将由自然资源部门征收的上述四项非税收入，划转给税务部门负责征收，河北、上海等七地7月1日开始试点，明年1月1日起全国全面实施征管划转工作。

根据通知，除了改变征收流程外，调整征管工作职能之外，土地出让收入仍依照现行政策，全额纳入地方政府性基金预算管理，不改变资金分配格局，收入全额缴入地方国库，支出通过地方政府性基金预算安排。四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按现行规定执行。那么，真的只是征收机构变了？

有利于健全财税机制

规范土地出让收入，一直是我国健全财税机制，建设公共服务型政府的主题。2007年以前，土地出让收入实行预算外“专户管理”；2007年，土地出让收支纳入地方基金预算管理，试行“收支两条线”；2009年，政府性基金预算正式接受人大审批；2015年新《预算法》将政府性基金预算纳入政府预算体系；2016年，新增建设用地土地有偿使用费转列为一般公共预算。

即便纳入预算收入，土地出让金也未改变自主支配下按自我意志使用的本质。比如，各地招商引资竞争激烈，土地出让“先征后返”、补贴、缓征甚至随意退地很普遍。作为公共资源，土地价值理应最大化，反哺公共设施建设，但上述问题使得公共资源价值损耗，虚增了收入。比如，以未来土地出让收入作担保向金融机构融资，地方国企或平台公司债务攀升。这会倒逼未来出让更多的土地还债，导致地方政府债务刚性上升，对土地财政的依赖不断加大。

再比如，有的地方大规模上项目、搞重大产业、建设开发新区等，但自身财力不足，变相给平台公司注入土地资产，这也倒逼未来增加供地、商品房开发，土地依赖度明显上升。

问题是，地卖得多，相关收入用在哪里？土地储备、拆迁占土地支出比重从2009年的62.4%升到近年来的80%。用地规模扩张，存量盘活过早开启，拆迁成本越来越高，公建配套支出也在增加，加上各地招商引资竞争激烈，土地出让净收益不断降低，支持保障房建设（占比不低于5%）、支农支出等占比越来越低，而且很多项目与民生关系不大，比如大广场、新城开发、新区建设等。

缺乏足够人口填充、缺乏产业落地，土地出让金收入挺高，但带来的是以后要偿还更高的债务。问题是，当前各地财政普遍紧张，“六保六稳”中保基层运转、保基本民生，稳就业等方面的支出应该是财政首要保障的领域，这就需要控制债务无序扩张对财政收入的侵蚀。

地方财政更有保障

地方财政收入有两块，税收和非税收入，后者包括行政事业性收费、政府性基金收入和国有资本收入等。现在，二者都纳入预算，但征管模式差别很大。税收受税收征管法的约束，垂直管理、程序严明，分为登记、申报、征收、检查、处罚和保全强制等环节。但非税收入征管灵活，土地出让收入看上去规模很大，但净收入很小，并且其运作模式给地方财政造成巨大压力。

纳入税务部门征收以后，就是要利用税收征管的效率，肃清土地出让收入的征管纪律和原则，该收的收、不该收的不收。这是为了以后更少地支出、更合理地支出，更少的债务。而且，约束住地方政府无序的出让行为，地方财政基础才更有保障，才能确保财政支出在民生领域的投入。

表面看，土地出让收入划转给税务部门征收是规范收入问题，其实是收支两方面的问题，是规范财政秩序和防范财政风险的问题，是确保财政对公共职能运转的保障、对民生福利首要支持的保障。简单讲就是，利用税收“取之于民、用之于民”，将土地这个公共资源出让产生的收入，全部用在公共领域，夯实地方政府的财政基础，建设现代公共服务型政府。

（作者系广东省住房政策研究中心首席研究员）