专访全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明：乡村振兴须与新型城镇化同步推进，对县城补短板强弱项不能一刀切

截至2020年末，我国常住人口城镇化率已经超过60%。

这是什么概念？

国家发改委曾公布过一组数据：从国际比较看，2017年，上中等收入国家平均城镇化率为65.45%，高收入国家平均城镇化率为81.53%，同期我国城镇化率为58.52%，比世界平均水平高3.7个百分点。

今年的政府工作报告提出，“十四五”时期，我国常住人口城镇化率提高到65%。

应当如何看待当前我国城镇化水平？伴随城镇化率的提高，还应采取哪些配套措施？

全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明接受《每日经济新闻》（以下简称“NBD”）记者专访时表示，乡村振兴必须与新型城镇化同步推进。

县城是我国推进乡村振兴和新型城镇化以及城乡融合发展的重要载体，为了避免在县城补短板强弱项工作中出现一刀切情况，蔡继明在全国两会期间提出了对全国县城和特大镇进行分类和功能定位，根据各地不同功能定位确定补短板强弱项具体任务等两点建议。

蔡继明 图片来源：受访者提供

县城补短板强弱项不能一刀切

NBD：《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要（草案）》提出，“推进以县城为重要载体的城镇化建设”，您如何看待县城在城镇化建设过程中的地位？

蔡继明：县城是我国推进乡村振兴和新型城镇化以及城乡融合发展的重要载体。2019年县城及县级市城区GDP占全国GDP近1/4，县城和县级市城区常住人口分别为1.55亿、0.9亿人左右，总计占全国城镇常住人口近30%。

正因为如此，《纲要草案》提出要推进以县城为重要载体的城镇化建设。而国家发改委2020年6月则印发《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，明确提出了4大领域17项建设任务，并在附件中分别详细阐释了17项建设任务的具体内容。

NBD：您认为在推进以县城为重要载体的城镇化建设过程中，有哪些既往经验可以借鉴，有哪些问题需要注意？

蔡继明：我国财政收入增长率近十年来总体呈现下降态势，当前省、地、县三级财政自给率分别为66.7%、65.4%，33.1%，县级财政面临严重困难，县城人均建设资金仅相当于城市城区的不到六成。绝大多数县城成百上千亿补短板强弱项的投资，靠自己的财力是不可能完成的，而中央和各省市级财政的转移支付也不可能满足各县城庞大的补短板强弱项投资计划。

（图片说明：近年来我国财政收入增长率总体呈现下降态势 数据来源：wind）

不仅如此，我国劳动人口已多年负增长，2019年出生人口降至1465万，总和生育率为1.5左右。随着二孩政策效应的消失、城镇化推进、受教育水平提升，中国总和生育率可能还会下降。

此外，人口从农村进入城市，从中西部流向东部，从小城镇流向大城市的趋势不可逆转，在这种情况下，未来越来越多的地区和中小城市将陷入人口收缩，更何况三分之二财政不能自给的县城和2万个平均人口不足2万的建制镇。这意味着一刀切的县城补短板强弱项不仅受到财政预算的约束，而且会违反人口增长和流动的客观趋势。

为避免在县城补短板强弱项工作中出现一刀切和一拥而上的情况，特提出如下两点建议：

首先是对全国县城和特大镇进行分类和功能定位：根据各县城现有的人口规模、经济发展水平、产业结构、城市基础设施、公共服务水平、自然资源禀赋、距离大城市（含特大、超大城市和城市群都市圈）远近和交通条件等，将现有1494个县城和158个镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇划分为如下四类：一是已具备设立县级市或区条件的县城和镇；二是大城市和特大超大城市周边的县城和镇；三是虽偏远但具有特殊资源禀赋的县城和镇；四是远离城市且无特殊资源禀赋的县城和镇。

其次是根据不同功能定位确定补短板强弱项的具体任务：不同类型的县城，在乡村振兴和新型城镇化以及城乡融合发展中的地位和作用是不同的。县城补短板强弱项工程，一是要尊重人口和城镇化客观规律；二是要根据县城的资源禀赋和功能定位，不能一刀切和一拥而上；三是要量力而行，明确哪些项目是县级财政和融资力所能及的，哪些项目需要上级乃至中央政府财政转移支付才能完成，而上级政府对下级政府的财政转移支付，原则上应仅限于基本公共服务均等化的考虑和对粮食安全、生态安全等公共产品的补偿。

我国城镇化质量有待提升

NBD：日前，国家统计局数据显示，2020年末我国常住人口城镇化率超过60%。您如何评价“十三五”期间我国城镇化进展？当前我国城镇化水平在国际上处于什么位置？

蔡继明：“十三五”期间的前四年（除去受突发疫情严重影响的2020年），我国常住人口城镇化率从57.35%提高到60.6%，表面上看已经高于2017年世界平均水平的54.8%。但考虑到我国人均GDP在2019年已经突破1万美元，总体上进入中高收入国家行列，而中等偏上收入国家的城镇化率平均为66%。所以，单纯从量的角度看，我国目前的城镇化水平并不算高。

若从质的角度分析，2019年我国户籍人口城镇化率只有44.38%，与常住人口城镇化率相差16.22个百分点，这意味着城镇常住人口中没有城镇户籍的2.27亿农民工及其家属，在医疗、就业、教育、社会保障以及住房等方面并不能真正享受城镇户籍人口的待遇。

如果我们以城镇户籍的城镇常住人口市民化度为百分之百，然后分别测算农业转移人口在就业、医疗、教育、住房、社会保障等方面所享有的权利和福利与城镇户籍人口的差别，并将这些差别赋予一定的权重，由此测算出非户籍的城镇常住人口市民化系数，用这个系数将非户籍城镇常住人口折算为城镇户籍人口，由此就可以计算出我国真实的城镇化率。

例如，假定测算出的2019年非户籍城镇常住人口市民化度为0.5，以这个系数乘以2019年2.27亿非户籍城镇常住人口后，与城镇户籍常住人口相加，再除以全国总人口，则实际城镇化率只有51.8%，比常住人口城镇化率低8.8个百分点。

以上是从非户籍城镇常住人口市民化程度的角度一般地讨论城镇化质量问题。实际上，我国城镇化进程中，除了农民工的市民化，还有镇民市民化问题。因为我国2019年按现行口径统计的城镇常住人口中，既包括居住在县级以上600多个城市的5亿多市民，又包括居住在2万多个县城和建制镇中的3亿多镇民。考虑到我国的市与镇之间在经济发展水平、基础设施建设和公共服务水平等方面还存在很大差别，居住在镇区的镇民生活质量和福利水平与居住在城市中的市民相比存在一定差距。若将这3亿镇民按小于1的市民化系数折算为市民，我国的城市化率（而不是城镇化率）的水平会更低。

（图片说明：我国城镇化率逐年提升 数据来源：wind）

乡村振兴须与新型城镇化同步推进

NBD：今年政府工作报告指出：“十四五”时期，要深入推进以人为核心的新型城镇化战略，加快农业转移人口市民化，常住人口城镇化率提高到65%，发展壮大城市群和都市圈，实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量。有人提出越来越多的人“进城”会导致空心村出现。您如何看待全面推进乡村振兴和深入推进城镇化的关系？伴随城镇化率的提高，还应采取哪些配套措施？

蔡继明：在农业国向工业国转变的过程中，农业人口必须同时或依次完成非农就业的转变和居民身份的转变，前一个转变被称为工业化，后一个转变被称为城市化。在这两个转变过程中，人口从农村迁徙到城市，从小城镇集聚到大城市，这是世界性普遍规律，城市的繁荣和农业现代化的实现必然也伴随着乡村人口的减少、大量空心村的出现和逐渐消失，我们应该乐观其成而不必杞人忧天。

当然，工业化和城市化是一个渐进过程，在这个过程中乡村振兴必须与新型城镇化同步推进。因为乡村振兴的第一要务是产业兴旺，农村最重要的产业自然是农业，而我国农业的主要矛盾是人地矛盾，相对于给定的20亿亩耕地，农村现有的2.3亿农户平均拥有的土地规模只有8.6亩，可谓世界上超小的土地经营规模。在如此狭小的户均土地规模基础上要振兴农业并实现农业现代化是非常困难的。只有将乡村振兴和新型城镇化同步推进，加快农业转移人口市民化，才能使大量农村剩余劳动力转入非农产业就业，完成由农村居民向城市居民的转变，现有耕地也才能流转到少数种粮大户手里，从而达到规模经营的水平，为乡村振兴和农业现代化创造条件。

为此，必须深化土地制度改革，消除劳动力、土地、资本等生产要素在城乡之间自由流动的体制机制障碍，允许农村大量闲置的建设用地进入城乡统一的建设用地市场，以此降低农民工进城落户的高房价门槛，同时赋予农民宅基地完整的用益物权和担保物权，扩大宅基地使用权的流转范围，为城市工商资本下乡和城市居民到农村旅游休闲养老提供必要的土地空间，从而促进城乡融合发展。

（图片说明：我国耕地面积常年保持在20亿亩以上 数据来源：wind）

推进土地要素配置市场化

NBD：政府工作报告提出，要解决好大城市住房突出问题，通过增加土地供应、安排专项资金、集中建设等办法，切实增加保障性租赁住房和共有产权住房供给，规范发展长租房市场，降低租赁住房税费负担，尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难。但是，一线城市以及部分二线城市的土地资源供应紧张也是现实，您认为应当如何解决增加土地供应与一二线城市土地资源紧张的矛盾？

蔡继明：造成一二线城市土地资源供应紧张是现行土地资源行政性配置和计划管理体制造成的。在工业化城镇化进程中，人口是随着产业走的，哪里的产业能提供充足的就业岗位，人口就会集聚到哪里。

改革开放以来，产业布局已经市场化了，人口流动也市场化了，而土地资源的配置还带有浓厚的计划经济色彩，在中西部人口大量向东部一二线城市集聚的同时，政府新增建设用地的计划供给则从东部向中西部倾斜，在一二线城市常住人口大幅度增加的同时，政府则限制500万人口以上城市建设用地的供给，这自然会造成一二线城市房价泡沫和中西部地区空城丛生以及住房库存增加。

所以，要缓解上述矛盾，首先是要推进土地要素配置的市场化；其次是取消对特大、超大城市人口规模的限制、城镇用地增长弹性系数1.12以及城镇人均建设用地100平方米的限制；再次是取消全国城乡建设用地“增减挂钩”周转年度指标，允许增减挂钩指标在统一的城乡建设用地市场进行交易；最后是取消对农村闲置的宅基地使用权流转范围的限制，赋予农村宅基地使用权出租、转让、抵押的完整用益物权。

特别需要说明的一点是，上述改革方案都是在我国城乡集体建设用地存量范围内设计的，不需要额外占用耕地，当然也就不可能触及18亿亩耕地红线。