每经专访中国财科院院长刘尚希:赤字率、专项债微调反映公共风险有所降低,财政政策适配性调整增强宏观确定性

    每日经济新闻 2021-03-12 09:17

    每经记者 张钟尹    每经编辑 陈旭    

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    刘尚希精彩观点

    ● 随着今年我国经济运行逐步恢复正常,财政对冲风险的压力有所减缓,所以赤字率、地方政府债务等有一定微调,但财政政策方向上并没有出现大的调整。

    ● 去年部分财政支出还在持续发挥作用,而疫情风险又得到缓解,因此今年地方政府专项债规模没有必要再加码,可以略微减少一点。

    ● 对市场主体来说,宏观确定性增强了,企业就会有良好的预期,像公平竞争、市场化配置等问题,都可以通过改革来增强宏观确定性。

    3月5日,李克强总理向十三届全国人大四次会议作政府工作报告时指出,今年要保持宏观政策连续性稳定性可持续性,促进经济运行在合理区间。

    政府工作报告强调,今年要在区间调控基础上加强定向调控、相机调控、精准调控。宏观政策要继续为市场主体纾困,保持必要支持力度,不急转弯,根据形势变化适时调整完善,进一步巩固经济基本盘。

    2021年,我国赤字率拟按3.2%安排、不再发行抗疫特别国债、对地方一般性转移支付增长7.8%……

    政府工作报告中一系列财政政策的调整背后有哪些考虑?如何进一步缓解地方财政收支的压力?如何看待今年经济增长目标?

    在全国两会召开期间,每经头条特别推出“奋斗中国·两会高见”栏目。全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希在接受《每日经济新闻》(以下简称NBD)记者专访时表示,随着今年我国经济运行逐步恢复正常,财政对冲风险的压力有所减缓,具备了适当降低赤字率的条件,当前赤字率、地方政府债务等都有微调,但政策方向并没有出现大的调整。


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    财政支出结构微调反映出公共风险有所变化

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    NBD:去年我国成为全球唯一实现正增长的主要经济体,今年政府工作报告设定了6%以上的经济增长目标,您如何判断今年的经济运行情况?

    刘尚希:去年没有设定具体的经济增长预期目标,是基于疫情的高度不确定性。

    而今年疫情可控性大大增强,设定了预期目标,这有助于让大家聚焦经济发展,推动科技创新,增强经济内生的动力。从这点来讲,设定预期目标可以让全社会有一个明确的心理预期,坚定发展信心。

    当然我们也要看到,当前设定的增长目标不是一个指令性任务,而是一个预期的结果,这样可以避免地方层层加码。为什么是6%以上的目标,有一个重要的因素是基数效应:因为2020年受疫情冲击,全年经济增速只有2.3%,尤其是一季度出现负增长,因此今年一季度同比可能会出现高增长。

    今年的经济增长不能简单与上一年比较,或许与2019年的情况相比更为合适,实际上,要连续几年来看,会更容易搞清当前的经济走势。

    另一个考量是,设定6%以上,是因为疫情在我们国家已得到良好的控制,增强了国内的宏观确定性。我认为这是一个大前提,经济复苏的这种势头可以进一步延续。原来受到严重冲击的聚集性消费,可以进一步得到释放。

    NBD:政府工作报告指出,今年赤字率拟按3.2%左右安排,同时不再发行抗疫特别国债,您如何看待赤字率等相关财政政策的安排?

    刘尚希:对于赤字率和地方债务的安排,首先要把财政政策放到宏观政策的大框架里来观察和认识。财政政策是重要的宏观政策,会根据不同时期、不同年度的情况变化,进行相应的调整,也就是相机抉择。

    总的来说,随着今年我国经济运行逐步恢复正常,财政对冲风险的压力有所减缓,具备适当降低赤字率的条件,所以赤字率、地方政府债务等有一定微调,但财政政策方向上并没有出现大的调整。

    从原理上来讲其实很简单,就是财政风险和公共风险的权衡。

    公共风险通常表现为经济社会领域的风险,比如说疫情风险、经济下滑风险、生态环境的风险等,这些公共风险的强度决定了财政风险的强度,也就决定了财政对冲的力度。公共风险越大,财政对冲的力度就越大,财政风险就越高,意味着赤字、债务这些指标就会上去。

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    从2020年情况看,除1~2月、7月和10月以外,其他各月财政支出均高于财政收入

    我们现有财政政策的调整变化也是根据公共风险的强度来进行的,当前公共风险水平跟历史情况相比,依然比较高,不确定、不稳定的因素多;但与去年相比,公共风险的水平则明显下降。

    另外,可以从公共风险的结构去观察财政支出结构的变化。

    在预算安排上,财政支出主要是奔着风险去的,哪个领域的风险大,哪个领域的支出安排就会增多。比如去年,公共卫生领域风险突发,那么卫生健康支出就会大幅上升;科技方面“卡脖子”的风险较大,财政在科技创新领域的投入也会随之增加。

    2020年,财政对冲公共风险的重心放在疫情方面,兼顾其他风险。去年的财政政策反映出一个明显特征,即对疫情风险、经济风险、社会风险、民生风险和外部风险等各种风险进行权衡和排序,通过风险排序来确定财政政策的重心和首要目标。

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    由于实施大规模减税降费及应对疫情需要,2020年我国财政支出与财政收入间的差额较前两个年度有所扩大

    从这个原理可以看出,财政支出结构的调整与公共风险的变化,是不断去适配的。财政支出可以说是公共风险的指向标,即财政支出跟着风险在走,支出结构也会随着风险结构变。

    NBD:今年地方政府专项债拟安排3.65万亿元,比去年减少1000亿元,您认为今年专项债的调整是基于哪些考虑?

    刘尚希:这与财政支出跟着风险走是同样一个道理。

    不论是中央债务还是地方债务,都是奔着风险而去的,风险大了,债务规模就会上升。

    比如地方政府专项债,形成地方的支出,用于疫情防控、基础设施、公共卫生等等。疫情风险百年一遇,所以去年专项债达到了历史的高点。

    目前来看,去年的这部分支出还在持续发挥作用,同时在疫情风险得到缓解的情况下,专项债规模没有必要再加码,可以略微减少一点。

    实际上,今年专项债的力度也并不小,比去年的高点只减少了1000亿元。要注意到,目前拉动经济的方式正在调整转变,投资的拉动作用有所减弱,更注重的是激发企业的内生动力和活力,促进民间投资等方面。


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    用宏观政策连续性稳定性来改善市场预期

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    NBD:《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》指出,2021年,汇总中央和地方预算,全国一般公共预算收入197650亿元,增长8.1%。您如何看待今年的预算收入目标?

    刘尚希:我认为这是能够实现的,去年全国财政收入比上年下降3.9%,在此基数上增长8.1%,并不是很高。2021年的预算收入与2019年相比,增幅并不会太大。

    NBD:2020年设立了财政直达资金机制,今年的政府工作报告提出建立常态化财政资金直达机制并扩大范围,将2.8万亿元中央财政资金纳入直达机制,规模明显大于去年。您如何看待纳入直达机制的资金增多?

    刘尚希:这主要还是解决地方的财政风险问题。目前地方财政运行比较紧张,从今年来看,地方新增可用财力增幅可能不如去年,2020年新增财力的同比增幅是比较高的,今年因为做了相应的调整,同比增速没有去年高。

    在地方财力仍比较紧张的情况下,要做好地方财政保基本民生、保工资、保运转“三保”工作,就有必要加大中央对地方转移支付的力度,同时通过资金直达的方式,可以更快、更有效地对冲地方的财政风险,为地方财政运行注入确定性。

    NBD:您曾多次强调,当外部环境存在较大不确定性或公共风险水平上升时,企业成本会出现普遍上升态势。您认为财政政策应当如何对冲公共风险?

    刘尚希:不确定性是确定性的反面。如果宏观确定性增强,市场主体的预期改善,大家就能安下心来,企业就会有长期打算。假如宏观不确定性越大,市场主体就很难有长期打算,甚至随时可能退出市场。

    所以,宏观确定性是极其重要的。对企业来说,首先关注的就是宏观确定性将会怎么样。在宏观不确定性增大的情况下,企业很多事情都干不了,或者即使能干也会是基于短期的考虑。

    如何才能增强宏观确定性?我认为首要因素是深化改革,尤其是体制机制方面的改革。对于市场主体来说,这能够增强他们的信心。宏观确定性增强了,企业就可预期了。比如像公平竞争、市场化配置等问题,这些都可以通过改革来增强宏观确定性,进而增强市场主体长期发展的预期。

    其次,宏观政策是“到什么山唱什么歌”,具备相机调控的特点。要强调的是,宏观政策调整也好,变化也好,都应有一个逻辑,这应该是可预期的。企业会根据这个逻辑去预判宏观政策的调整方向。

    如果宏观政策是不确定的,或者不可预期、难以预期的情况,对市场的负面影响就比较大,企业行为就会紊乱。

    因此,今年政府工作报告特别强调宏观政策不急转弯,要保持连续性、稳定性,基于此,财税政策就会按照“不急转弯”的要求进行系统性梳理,既要保持和巩固优惠性帮扶措施的效果,又要有序退出部分临时性政策,尽量减少短期的调控性政策,同时积极完善具有长期效应的制度性政策,推动形成全国统一、公平的市场环境,为各类市场主体提供更加稳定的政策预期。

    再者,要应对国际大环境的变化。全球市场还在波动起伏,比如大宗商品价格的波动、汇率波动、大国博弈等因素都会给世界经济带来不确定性。在这种情况下,宏观政策要增强企业预期,要通过市场给企业增加一些对冲波动的手段和工具。

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    记者手记 | 财政政策提质增效将助力市场主体青山常在

    在刚过去的2020年,我国积极的财政政策更加积极有为,特殊时期采取特殊举措,将赤字率从2.8%提高至3.6%以上,并发行抗疫特别国债1万亿元,全年新增减税降费超2.6万亿元……

    一系列财政措施及时出台,有效对冲了经济下行压力,在助企纾困方面发挥了极大的效力。

    疫情蔓延初期,全国财政收入一度大幅下滑,收支矛盾异常突出,地方财政运转尤为困难。随着各项举措落地见效,我国财政运行逐季好转,预算执行总体良好。

    2021年是“十四五”开局之年,也是我国现代化建设进程中具有特殊重要意义的一年。按照政府工作报告“积极的财政政策要提质增效、更可持续”的总体要求,今年将有2.8万亿元中央财政资金纳入直达机制,规模明显大于去年。同时,“确保基本民生支出只增不减”的要求,将助力市场主体青山常在、生机盎然。


    记者:张钟尹

    编辑:陈旭

    视觉:邹利

    排版:陈旭 马原

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    1本文为《每日经济新闻》原创作品。

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