南京向东，曲线“扩容”

7月4日，宁镇扬三市六位党政“一把手”聚首南京，并签署五大协议，涵盖创新大走廊、轨道交通建设、长江大保护、大数据通用等领域。

这被当地媒体认为是宁镇扬一体化发展理念提出以来，“三地融合突破力度最大的一次”。

作为全国最早探索协同发展的区域之一，宁镇扬一体化已经走过18个年头，曾一度被认为是长三角除上海都市圈外，基础条件最好的区域。

在国家发改委和住建部印发的《长江三角洲城市群发展规划》中，以宁镇扬为核心层的南京都市圈是“一核五圈四带”中的“第一圈”，南京更是长三角城市群唯一的特大城市。

图片来源：《长江三角洲城市群发展规划》

然而，随着近年来长三角发展重心显著东移，“后来者”合肥都市圈、杭州都市圈迅速崛起，宁镇扬一体化正面临被边缘化和“掉队”危机。

宁镇扬一体化，显然已经不能“只是说说而已”了。

掉队危机

扬州位于南京东北，镇江位于南京正东，扬州则与镇江隔江相望。一直以来，省会南京与两市毗邻而居，资源流动频繁，同城化具有得天独厚的条件。

公开资料显示，这是宁镇扬党政联席会议第二次举行。上一次，还要追溯到2017年11月。当时审议通过的《宁镇扬一体化工作机制》，正式确定三市要建立常态化工作机制。其中，“宁镇扬党政联席会议”当属最高规格。

根据《扬州日报》报道，联席会议成立的初衷，就是要加快推进宁镇扬一体化进程。在很多人看来，宁镇扬一体化起了个大早，却赶了个晚集。

虽然南京在三座城市中稳居C位，但最先提出这一理念的其实是扬州。2002年，扬州首次提出“宁镇扬同城化”构想。2006年，“构建宁镇扬经济板块”作为全省战略，正式写入江苏省第十一次党代会报告。

此后，“积极推进南京都市圈和宁镇扬同城化建设”“宁镇扬同城化”等提法相继出现在江苏各类重要文件中。不过，直到2014年，《宁镇扬同城化发展规划》才正式出台，明确以加快对接重大基础设施和重点跨界发展区域为突破口，共建宁镇扬大都市区。

宁镇扬大都市区总体空间格局 图片来源：新华日报

眼下，规划期为2014-2020年的《宁镇扬同城化发展规划》临近收官，三地交出的“成绩单”却谈不上亮眼。

比如，距离规划之初提出“城际通勤半小时”已过去6年，如今的宁镇扬，仍然在努力形成半小时“通勤圈”“生活圈”，一体化发展的基础尚未打牢。

此外，北沿江高铁、宁镇宁扬同城化通勤性快速轨道交通建设滞后，三市机场、港口建设运营仍然以各自独立发展为主，集疏运体系上缺乏互联互通，机制上缺乏互动协同，利益上存在相互竞争……

对比6年前定下的“小目标”——到2020年，基本建成具有较强活力和竞争力的国际性大都市区，今天的宁镇扬显然还不小的差距。

从全国来看，城市抱团发展已是大势所趋，城市格局正面临新一轮洗牌。而立足长三角，与苏锡常、杭绍甬等地区相比，宁镇扬无论是一体化程度还是在全省经济总量占比，都居于劣势。

南京都市圈示意图 图片来源：南京发布

因此，三市如何加强合作、增强合力，显得尤为迫切。

有的放矢

江苏省社会科学院副院长章寿荣指出，都市圈发展的问题主要体现在四个方面——交通不够连通、产业同质竞争、市场分割、公共服务和生态等方面的共建共享共担机制不健全。

这在宁镇扬一体化进程中体现得尤为明显。

都说“协同发展，交通先行”，但直到2016年，扬州与南京之间才有了动车通行，而且至今没有G字头高铁。

而在产业方面，早在2016年，江苏省哲学社会科学规划办公室就曾撰文指出：

据测算，宁镇扬三市产业结构相似系数超0.9，且与GDP相关性为负向。三市不仅在石油化工、装备制造等传统支柱型产业上存在着同构现象，在新兴产业如新材料、智能电网等领域亦存在竞争。

由此来看三市此次达成的合作成果，可以说是“有的放矢”。

南京 图片来源：摄图网

在宁镇扬三方签署的五大协议中，有关交通互联互通的就有两个——即《南京江北地区至仪征轨道交通研究合作协议》《宁扬城际共建补充协议》，均为宁扬双方共建范畴。

公开信息显示，宁扬城际轨道交通项目是江苏省内首条跨江城际轨交线路，项目建成后，“有望成为南京至扬州通勤化水平最高的交通方式，并直接与南京轨道交通网络相连”。这显然将大大拉近两地的时空距离。

而宁镇共建G312产业创新走廊的框架协议，则在所有协议中被置于首位。

南京市委书记张敬华在联席会议上提出，当前推动宁镇扬一体化全面提速、走在前列要着力做好“五件大事”。其中第一件事，就是“以G312创新走廊为突破口，通过市场化机制推动创新资源优化配置，促进南京仙林大学城、麒麟科创园与镇江高新区、大学城融合连接，打造区域高质量发展的创新策源地”。

近年来，囿于地域等空间限制，南京作为全国科教“尖子生”的优势并未得到很好发挥。数据显示，南京双一流大学数量在全国仅次于北京和上海，排名全国第三，但高新企业数量等指标却还比不上武汉、成都等中西部城市。

在经济学家、南京大学原党委书记洪银兴看来，这种科创走廊的协作方式，比中心城市虹吸周边的发展模式更有利于区域协调发展。

由宁镇两地共建一条总长约50公里的创新产业走廊，将为科创中心外围开拓更多科技成果产业化空间，从而在一定程度上化解南京“有技术、无成果”的尴尬。

“山峰”隆起

“南京这座‘山峰’隆起得越高，必然会把周边的‘斜坡’拉得越高。”镇江市委书记马明龙的这句话，形象地道出一座核心城市对周边地区的辐射带动作用。

宁镇扬一体化，省会南京毫无疑问是牵头的“大哥”。不过，一直以来，南京在省内的“号召力”饱受诟病。

早前即有分析指出，由于宁镇扬三市产业发展水平接近，产业对接并不频繁，倒是南京与安徽滁州、巢湖的合作较多。扬州、镇江虽然更靠近南京，但论经济吸引力，苏锡常显然更有吸引力。

从综合实力看，2019年GDP排名全国第11位的南京并不弱。不过，从首位度来看，2019年，在全国27个省会城市中，南京首位度位居倒数第二，仅高于山东省会济南，被并称为“大省小省会”。更早之前，南京还被中央巡视组点名“省会城市作用发挥不够”。

图片来源：赛迪顾问

南京大学建筑与城市规划学院教授张京祥分析，过去10年，随着交通网络、信息经济等的发展，环杭州湾地区快速提升，以南京为中心的长三角西翼面临边缘化挑战；同时，合肥都市圈快速崛起，对南京形成巨大的压制效应。

为此，近年来，江苏多次强调提升省会城市首位度。在2019年出台的《关于支持南京加快提升省会城市功能和中心城市首位度的意见》中，两条核心举措直指南京在省内交通枢纽功能不强和辖区腹地不足的“硬伤”：

一是构建米字型高速铁路网，以南京为核心打造省内1.5小时城市通勤圈，把南京建设为长三角仅次于上海的核心交通枢纽；

二是在句容、溧阳、仪征等毗邻地区设立特别合作区，拓展南京城市发展空间。

就在此次联席会议召开3天前，《南京紫东地区概念性设计》曝光，明确将紫东确立为南京融入长三角的门户地带、宁镇扬同城化核心区。

紫东地区示意图 图片来源：南京发布

“紫东地区”指南京市紫金山以东地区，涉及玄武、秦淮、栖霞、江宁四区，总面积758平方公里，现有人口83万。

有观点认为，紫东地区直接与句容、溧阳、仪征3个特别合作区接壤，通过东部崛起带动紫东、联动更加广阔的特别合作区范围，正是南京谋划的曲线“扩容”之路。

如章寿荣所言，宁镇扬都市圈一体化，关键还是要提升南京首位度，充分发挥其作为中心城市的龙头带动和辐射作用。毕竟，“山峰”无法耸立，周边的“斜坡”要想顺势而起，就成了空谈。