谈谈澳大利亚大麦双反案

对外经济贸易大学教授崔凡 5月18日，中国商务部公布了对原产于澳大利亚的进口大麦的反倾销和反补贴调查的最终裁定结果，裁定澳大利亚大麦存在倾销和补贴，对中国的大麦产业造成了实质损害，并且倾销和补贴与实质损害存在因果关系，因此对澳大利亚大麦征收反倾销税和反补贴税。这是中国第一次对澳大利亚产品实施反倾销和反补贴（简称双反）。 中国的贸易救济制度 中国的贸易救济制度的历史并不长，最早的双反法规是1997年颁布的《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》，从那时候中国才开始对进口产品实施反倾销和反补贴调查。而国外对中国的反倾销和反补贴调查从中国改革开放之后的1979年就已经有了。在此后的十多年中，中国逐渐认识到反倾销和反补贴是国际上通行的贸易救济措施，于是在学习其他国家相关制度以及世贸组织有关协定的基础上制定了中国的双反制度。2001年中国加入世界贸易组织以后，为了使得中国的这些制度严格符合世贸组织规则，中国重新制订了《反倾销条例》、《反补贴条例》，并制订了《保障措施条例》。 应该说，中国的贸易救济制度是在学习其他国家制度的基础上并且根据世贸组织规则来制定的。在澳大利亚大麦双反案中，从立案的公开信息程序、发放和回收问卷、听取利害关系方意见以及接收书面材料、发布延期公告、直到发布最终裁定，都是按照中国的相关条例一步一步进行的。而这些条例又都是符合世界贸易组织有关协议的。 双反调查需要认定倾销或补贴、界定实质损害、明确因果关系等。这些概念具有很强的专业性，世界贸易组织的相关协议和中国的相关条例都对此做了明确的规定。最终裁定公告对这些问题一一做了详细说明，给出了做出裁定的理由。 大麦双反案是2018年底发起调查的，到2019年底，商务部根据相关条例规定决定调查期限延长半年，以更加充分地听取意见和展开调查。按照中国的《反倾销条例》第26条和《反补贴条例》第27条，延长期不得超过六个月。这使得中国调查机关结束反倾销调查的最后期限是2020年5月19日，结束反补贴调查的最后期限是6月21日。因此，中国调查机关在2020年5月18日发布最终裁定，从时间上是为了符合相关的期限要求。 合理合法运用贸易救济手段保护农业产业安全和产业利益 我国在农业领域粮食安全的主要目标是保障口粮绝对安全，在符合世贸组织规定和承诺的基础上，对大米、小麦和玉米实施了关税配额制度。对于大麦，我国进口关税很低，一般是3%的关税，其中种用大麦是零关税，对澳大利亚大麦根据自贸协定则都是零关税待遇，基本是让市场进行调节，没有保护。在过去几年中，国产大麦在国内市场上的份额下降，销售价格下降，总体处于亏损状态。 是不是中国大麦完全没有竞争力呢？应该说，进口大麦有进口大麦的优势，中国大麦也有中国大麦的特点。在公平竞争和自由贸易条件下，中国的大麦种植面积不一定很大，但不至于面临全军覆没的危险。了解国际贸易理论的朋友可能能够理解，根据要素禀赋理论，各个经济体会根据其要素禀赋优势进行分工，但这种分工经常是不完全分工。某种产品可能会需要进口，但不一定完全一点都不生产。一国进口产品的最优国内生产量往往不是零，对于中国这样的大国经济体来说，尤其如此。 我国适合种植大麦的地方很多。大麦耐寒、早熟、抗盐碱，往往能够采用不与其他作物争水争地的方式进行生产。例如在江苏沿海地区，大麦可以种在不适合其他作物生长的滩涂盐碱地上。因此，大麦生产对于沿海滩涂开发、土地改良和南方冬季闲田利用都有好处。 随着中国消费者的消费升级，为酿造啤酒和制造饲料所用的大麦需求量是不断上升的，中国欢迎公平竞争的进口大麦来满足不断扩大的需求。但是，在需求扩大的同时，中国大麦种植面积不断萎缩，种植户种植意愿下降，亏损严重，这并非一个正常现象。调查机关调查发现，在中国市场占比50%到60%的澳大利亚大麦存在倾销和补贴现象，是导致中国大麦产业出现实质损害的原因。如果这一现象一直持续，中国的本地大麦生产可能荡然无存。大麦作为一种重要的农作物在中国完全消失，这不符合中国的农业安全利益，也是对中国农作物生物多样性的破坏。正是考虑到这些因素，调查机关回应了产业界的要求，对澳大利亚大麦立案进行双反调查，并做出了最终裁定。 维护公平互利的中澳经贸关系 澳大利亚大麦双反案裁定之后，引起了社会上的一些舆论反应，特别是引起了澳方的一些舆论反应。我们应该看到，中国对澳大利亚大麦的双反调查在程序与实体上都是合法合规的，而且是基于中国大麦产业的现实情况，从维护农业安全和生物多样性的必要性考虑出发进行的负责任的调查。 应该说，中国根据世贸组织规则建立了日益完善的贸易救济制度，但在使用这一制度的时候是非常谨慎的。2018年底发起的澳大利亚大麦双反调查是中国对澳大利亚发起的有史以来第一起反倾销调查和第一起反补贴调查。目前，新冠疫情在全球肆虐，在这种情况下，中国今年以来没有对任何贸易伙伴发起任何一起贸易救济调查。 我们检索到，1995年以来，澳大利亚对中国一共发起了65起反倾销调查和19起反补贴调查；如果算上在此之前的一些案子，一共对中国发起了约100起贸易救济调查。目前仍有26起调查裁定的对华贸易救济措施在执行中，4起在调查过程中。今年以来中澳两国都受到新冠疫情的影响，本应携起手应对新冠病毒这个共同的敌人，可是澳大利亚还是在这几个月中非常“积极”地针对中国产品发起了3起新的调查，还挑头在世界卫生大会上发起明显针对中国的所谓独立调查提案。在这种氛围下，不仅受影响的中国生产商有怨言，中国的进口商也可能因为顾及消费者情绪和偏好的变化而影响对澳大利亚产品的进口贸易。按照世贸规则和中国的相关条例，调查机关在得到肯定性的调查结果之后，是可以根据“公共利益”需要决定不征收反倾销税或者反补贴税的。但是，在两国经贸关系受到破坏，产业界反映强烈的情况下，调查机关是没有依据也没有办法来根据“公共利益”考量决定不予征税的。 也许正是因为中国对贸易救济调查的谨慎态度使得有些舆论对中国的首次对澳双反调查有些大惊小怪，而对澳大利亚频繁对华贸易救济调查却见怪不怪。可是，如果仔细看看澳大利亚对中国的100起贸易救济调查，确实让我们对中澳双方贸易是否真正公平互利有些担心。澳大利亚对中国长期保持贸易顺差，2019年澳方对中国的顺差高达732.5亿美元。澳大利亚一方面大量向中国出口矿产品，另一方面又同时对中国使用这些矿产品生产的钢铝制品中出口到澳大利亚的那一小部分不断地发起反倾销反补贴调查，力图拒之于门外。请问这样的贸易如何能够长期持续健康发展？如果说，这些反倾销和反补贴能够完全公平地进行，可能对有关贸易的影响还是有限的，可是为了打击中国制造产品的竞争力，澳大利亚不断适用“特殊市场情形”这一不合理的做法，使用替代国数据来计算中国企业的倾销幅度。对于澳大利亚来说，中国的“特殊市场情形”已经完全不特殊了，而是对所有产品普遍适用了，而这又是在对中国持续拥有巨额顺差的情况下发生的。如果换位思考一下，澳大利亚应该不难理解中国产业界和贸易界对此的怨言。 正如我们上面说明的，中国对澳大利亚大麦的双反调查是在2018年底发起、在2019年底延期并确定最终调查期限的。5月18日最终裁定是在既定的时间期限内根据一年半的调查结果慎重做出的。在发起调查或者做出延期决定的时候，中国调查机关不可能想到会有新冠疫情，也不可能预计到这一天正好召开世界卫生大会而且澳大利亚有相当活跃的表现。 中国和澳大利亚同处亚洲太平洋地区，经济互补性强，不断发展贸易关系、拓展贸易空间对双方都有好处。中国欢迎澳大利亚的产品以公平竞争的方式进入中国，也希望中国的产品在澳大利亚能够受到公平的对待。随着全球贸易格局的变化，双方的贸易要可持续健康发展，需要双方政府和产业界加强沟通，适应可能的形势变化，充分利用现有的自贸协定，不做损人不利己的事情，积极维护和发展双边经贸关系。