“十四五”期间 城镇化应有更大的担当

1997年亚洲金融危机后，中央在“十六大”报告中提出“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”。2008年金融危机之后，中央在2010年将城镇化列为“十二五”规划研究的重要议题，在2012年中央经济工作会议中提出“城镇化是扩大内需的最大潜力所在”。

目前，新冠肺炎疫情在全球肆虐，成为全球性公共卫生事件，给今后一段时期中国经济社会发展带来重大影响。如何找准应对的切入点和突破口，已成为需要重点考量的问题。各方面的基本共识是：“十四五”期间，全球化进程将进入调整期。外需方面，近期有困难、远期有挑战。因此，妥善应对外部环境变化，加强内部经济循环，充分激发内需潜力，应是中国的重要策略。

结合谋划“十四五”发展战略，笔者认为，城镇化应有新的更大的历史担当。这不仅必要，也完全具有可行性。中国城镇化率只有60%，这其中还有2亿多进城人口没有城镇户籍；“十三五”以来谋划的19个城市群及近两年推动的30座都市圈多处于培育发展阶段；我国城市建设短板不少，中小城市数量仍显不足。从需求的角度讲，城镇化的推进将扩大内需、加大投资，这是中国稳住经济社会“基本盘”的需要。从供给的角度来讲，全球经济衰退几成定局，需要将业已形成的庞大生产能力投向城镇化相关的民生服务、基础设施建设等诸多领域。

三大变革是主线

质量变革、效率变革、动力变革这三大变革，涵盖国民经济各领域、各层面，是高质量发展阶段的必然要求。“十四五”（2021~2025）期间，中国城镇化将进入新阶段，需要紧紧围绕三大变革的目标、要求，加快提升城镇化质量。

一是质量变革。本质上来讲，城镇化的核心就是农业转移人口市民化，这既包括一部分农业人口还要转移出来，也包括要解决好中国业已存在的一些“半城镇化”问题。城镇化高质量发展，不仅是城市基础设施建设得怎么样，还包括要产生数量更多的新市民，形成素质更高的新市民队伍。这意味着城镇化不仅要强调“落户”这一个点上的动作，而且要强调市民化这一条主线。

截至2019年底，中国户籍人口城镇化率为44.38%，常住人口城镇化率达到60.6%，这中间有16.22个百分点的差值，对应着2.27亿人口还没有做到真正意义上的落户，还不能享受基本的公共服务待遇，更谈不上成为新市民。考虑到还有2亿多现有农业转移人口的城镇化问题，那么未来实际上就需要推动4亿~5亿人在城市落户成为新市民。这样做的意义在于：真正体现以人为本的执政理念；能够延长农业转移人口的劳动时间；能够扩大内需，拉动投资增长；发掘出中国长期增长的最大潜力，这也是中国成功迈向现代化的重要保证。 二是效率变革。效率变革需要破除制约效率提升的各种体制机制障碍，以既定的投入获取最大的产出。城镇化的过程，恰恰就是促进城乡要素流动的过程，流动的目的是实现城乡劳动力、土地、资本、技术、数据等要素市场化配置，实现低效率向高效率变革。

效率变革就要求必须加快城乡生产要素的市场化。城乡统一的建设用地市场并未形成，农村集体经营性用地入市有所进展，但规模小，没有全面推开。大量的宅基地、公益性建设用地仍然处于低效率使用状态，甚至出现“撂荒”“闲置”。2019年末，农村就业人口尚有3.32亿人，农民人均产出效率不足城市劳动力的10%。进城农民工45岁返乡现象仍很普遍。城市可持续发展的投融资机制没有形成，一些地方负债率较高、负债基数大。同时，资本下乡遇到一定瓶颈障碍，资金要素得不到充分使用。

三是动力变革。城镇化的动力正在发生重大变化。从产业角度来讲，制造业与服务业共同带动劳动力转移就业。从农业转移人口去向来看，中小城市和小城镇的门槛已放开，但吸引力不够；超大、特大城市有吸引力，但承载力不够。从农业转移人口希望达到的目标来看，以往主要是追求收入水平提升，现在已向获得居住、就业、教育等一揽子公共服务的目标转变。其中，“十四五”期间最为明显的变化就是，中心城市、都市圈和城市群等所构成的空间动力系统，将逐步取代单一的城镇空间，成为高质量发展的新型动力系统。

都市圈和城市群发展有赖于传统的行政区经济，但又不同于行政区。行政手段解决行政区内部问题已经有丰富的经验，但行政手段并不完全适用于超越行政区边界范围的复杂空间、联系空间、流动空间的治理。新型经济空间的治理问题就成为动力变革面临的重要问题。对于新型经济空间来说，诸如治理主体、目标、内容、结构、机制等方面，都还不清晰、不健全、不完善。如何提升中心城市和城市群的综合承载力，发挥其在城镇化中的动力作用，就必须围绕治理体系，实施一系列重大改革。

从四个方面突破

展望“十四五”，应进一步提升城镇化在经济社会发展中的地位，为国家改革发展注入动能。城镇化要发挥好作用，也需要进一步凝聚改革共识，形成突破合力。

一是在新市民和新城市数量增加上取得突破。新市民培育有三大块：新近的农业转移人群；已在城市工作但并未获得落户资格的人群；已落户但并未从经济、社会、心理上融入城市的人群。有人认为，此次疫情过程中，农村再次充当了劳动力的“蓄水池”。但要清楚一点：依靠农村这块“海绵”来消减城市经济波动，效果会越来越弱。从长远来看，必须十分坚定地走城镇化道路，吸纳与培养新市民，持续壮大中等收入群体规模。中国城市数量偏少，如果把一批符合条件的镇改市，投资拉动效应将十分显著，可从镇区人口超过5万的800多个镇中分批选择“侯选市”，尤其是少数特大镇的建成区人口已达到四五十万人，经济实力较强，应加快促进其中一部分镇成为新生城市。

二是在都市圈的能级提升上取得突破。城市群是区域经济的未来形态，都市圈是现实的突破口和最有力的抓手。以长江经济带发展为例，长三角一体化高质量发展要做实做强上海大都市圈、南京大都市圈、杭州大都市圈、合肥大都市圈等。成渝区域发展，也需要充分依赖成都大都市圈、重庆大都市圈以及这两个都市圈的融合互动。在更广阔的空间上看，长江经济带发展是一连串都市圈的联动发展。未来二三十年，以都市圈空间为重点载体，布局新型基础设施，提升公共服务水平，推进综合性改革，空间巨大。特别是，结合此次武汉大都市圈防控疫情的经验教训，着眼于现代化强国情境下的国家安全，设立以地方政府为主体、以都市圈为基本单元的应急响应体制；构建区域性的公共资源应急调配机制等，意义深远。

三是在要素市场化配置上取得突破。“十四五”是要素市场化配置加速落地的五年。要素市场化配置改革，涉及领域众多，困难重重。城镇化领域在推进土地要素市场化配置、引导劳动力要素合理畅通有序流动、推进资本要素市场化配置、加快发展技术要素市场、加快培育数据要素市场、加快要素价格市场化改革等方面，已积累了丰富的改革经验，应集中梳理一批试点做法，使之上升到法律法规层面。此举既可巩固城镇化改革成果，又能实质性地扩大要素市场化的广度、深度，对经济全局意义重大。

四是在治理体系与治理能力现代化上取得突破。“十三五”城镇化领域取得了一系列改革发展成果，仅国家新型城镇化试点工作就在2省及232个城镇地区，开展了三批的多任务、多目标改革。但也要看到，城镇化领域的“四梁八柱”虽然初步建立，但还有相当多的不完善、不健全之处。有些方面碎片化、短期化、行政化推动色彩较浓，没有上升到国家治理体系与治理能力建设的高度。“十四五”将开启中国迈向现代化的新征程，高质量的城镇化将推动中国向城市高度发达、城乡融合的社会变迁，核心内容是制度变迁，是制度更加定型、更加成熟。沿着这一方向来看，国家治理体系与治理能力现代化，为城镇化改革顺利推进提供了保障；同时，城镇化改革与制度探索是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分。通过推进城镇化，国家未来可探索更加成熟、更加定型的各类治理制度，这应是城镇化改革的方向。

每经特约评论员 冯奎

（作者为民盟中央经济委副主任、中国城市和小城镇改革发展中心研究员）