财政部明确PPP项目规范红线 支出责任占比超过5%的地区不得新上政府付费项目

3月8日，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，对绩效付费机制、资本金管理、信息公开等方面进行明确要求。

意见重申，确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。此外，对于政府付费项目，意见明确，财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。

国务院发展研究中心研究员、中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春认为，这标志着PPP制度体系日趋完善，政策机制逐步理顺，管理措施不断丰富，PPP改革进入了规范创新、防控风险、健康发展的快车道。

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确保10%红线

2017年底，财政部开始对不规范的PPP项目进行清理。2018年财政部PPP项目管理库清退项目2557个、涉及投资额3万亿元。

PPP项目如何明确政府支出责任，是市场关注的热点之一。

意见指出，确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。

记者注意到，10%红线是近年来各个地方政府需要遵守的重要规则。2015年，财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》要求，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

此外，意见明确，建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。

支出责任超过5%不得新上政府付费项目

从付费形式来看，PPP项目主要分为三类，分别是政府付费项目、可行性补助项目以及使用者付费项目。其中，政府付费项目在这一轮调整中遭到严格控制。

意见提出，财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外。

对此，大岳咨询总经理金永祥向《每日经济新闻》记者表示，对于政府付费项目，意见中并未“封杀”，只是条件更严格了，若当地PPP财政支出责任占比在5%之内，仍然可以做。对于污水、垃圾项目，没有列入政府付费项目，与财政部以前出台的政策实现了对接。

E20环境平台执行合伙人薛涛向记者表示，“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”是对此前政策的延续，但“完全”两字可能意味着更高的要求。绩效考核必然成为下一步PPP的热点。

回购社会资本金可认定为隐性债务

此前部分地方政府借PPP模式变相举债，引发各界对政府债务的担忧。PPP政府支出责任是不是地方政府隐性债务？此前地方政府与社会投资者对此认识不一。

意见明确，存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的；通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的项目，已入库应当予以清退，项目形成的财政支出责任，应当认定为地方政府隐性债务，依法依规提请有关部门对相关单位及个人予以严肃问责。

记者注意到，近日，民盟中央向全国政协十三届二次会议提交了《关于加强PPP项目监管，优化政务诚信环境的提案》，提案提出，应深刻理解PPP模式不仅是一种投融资方式，而且是传统基础设施领域和公共服务领域供给理念和模式的变革，社会资本方应牢固树立价值投资理念，摒弃“短、平、快”的投机心理，坚持合作共赢的投资理念。

建立与绩效挂钩的付费机制

意见明确的负面清单包括，社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的项目。

记者注意到，2017年底，财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》曾明确，未建立按效付费机制的新项目不得入库。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的等。

此次意见指出，建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任。

金永祥向记者介绍，绩效管理是PPP实施工作的核心内容。他向记者举例，北京地铁项目不仅对PPP实施情况进行过评估，最近还对修改完善项目协议之后的执行情况再次进行中期评估，以往项目的绩效管理工作处理过很多类似非常复杂的绩效管理问题。