中办国办再发文：既要促进土地小块并大块 又要防止人为垒大户排挤小农户

继19日今年的中央一号文件发布之后，2月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》（以下简称《意见》）。

今年的一号文件在“要巩固和完善农村基本经营制度”部分提到：要落实扶持小农户和现代农业发展有机衔接的政策，完善“农户+合作社”、“农户+公司”利益联结机制。加快培育各类社会化服务组织，为一家一户提供全程社会化服务。

时隔仅两日，《意见》对“促进小农户和现代农业发展有机衔接”相关内容进一步细化，从提升小农户发展能力、提高小农户组织化程度、拓展小农户增收空间、健全面向小农户的社会化服务体系、完善小农户扶持政策等五个方面提出了具体促进的举措。

《每日经济新闻》记者注意到，《意见》特别强调要“顺应小农户分化趋势”，不搞一刀切，不搞强迫命令。《意见》中既有“引导小农户自愿通过村组内互换并地、土地承包权退出等方式，促进土地小块并大块”这样的表述，同时又要求“防止人为垒大户，排挤小农户”。由此可见，中央始终是将尊重小农户意愿、保护小农户权益放在极为核心的位置。

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促进小农户和现代农业有机衔接

《意见》指出，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，是增加农民收入、提高农业竞争力的有效途径，是建设现代农业的前进方向和必由之路。但也要看到，我国人多地少，各地农业资源禀赋条件差异很大，很多丘陵山区地块零散，不是短时间内能全面实行规模化经营，也不是所有地方都能实现集中连片规模经营。当前和今后很长一个时期，小农户家庭经营将是我国农业的主要经营方式。

因此，必须正确处理好发展适度规模经营和扶持小农户的关系。既要把准发展适度规模经营是农业现代化必由之路的前进方向，发挥其在现代农业建设中的引领作用，也要认清小农户家庭经营很长一段时间内是我国农业基本经营形态的国情农情，在鼓励发展多种形式适度规模经营的同时，完善针对小农户的扶持政策，加强面向小农户的社会化服务，把小农户引入现代农业发展轨道。

《意见》强调，要充分考虑各地资源禀赋、经济社会发展和农林牧渔产业差异，顺应小农户分化趋势，鼓励积极探索不同类型小农户发展的路径。不搞一刀切，不搞强迫命令，保持足够历史耐心，确保我国农业现代化进程走得稳、走得顺、走得好。

农业农村部部长韩长赋在解读一号文件时也提到，因为我国是小农户占大多数的国家，要发展市场化的农业，就要组织农民抱团闯市场。搞现代农业要发展适度规模经营，这也需要农民联合起来、组织起来，实现共同富裕的目标。“所以，我们要坚持发展多种形式的合作社，这也是我们2019年的重点工作。”

中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所副所长姜长云认为，促进小农户和现代农业发展有机衔接，直指构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系的薄弱环节，抓住了提升农民获得感、幸福感、安全感的难点所在，对于推动农业发展的质量变革、效率变革、动力变革，也可以发挥画龙点睛的作用。

发挥好龙头企业带动作用

一号文件中提到，坚持家庭经营基础性地位，赋予双层经营体制新的内涵。突出抓好家庭农场和农民合作社两类新型农业经营主体。

对此，中泰证券杨畅认为，现阶段“统分结合的双层体制”的大方向仍然是“统”，“新内涵”的表述，或许意味着在“统”的方式上发生变化，特别是产业化合作经营等方面有望提速，对龙头企业形成利好支撑。

记者也注意到，此次《意见》在“提高小农户组织化程度”方面也明确提出，要发挥龙头企业对小农户带动作用。

《意见》提出，要完善农业产业化带农惠农机制，支持龙头企业通过订单收购、保底分红、二次返利、股份合作、吸纳就业、村企对接等多种形式带动小农户共同发展。鼓励龙头企业通过公司+农户、公司+农民合作社+农户等方式，延长产业链、保障供应链、完善利益链，将小农户纳入现代农业产业体系。鼓励小农户以土地经营权、林权等入股龙头企业并采取特殊保护，探索实行农民负盈不负亏的分配机制。鼓励和支持发展农业产业化联合体，通过统一生产、统一营销、信息互通、技术共享、品牌共创、融资担保等方式，与小农户形成稳定利益共同体。

业内人士认为，公司+农户、公司+农民合作社+农户等方式的基本模式是：通过农户和公司之间签订契约的形式来明确双方的权利和义务。这种模式在农民学习生产技术、规避市场风险和规模经营增收等方面能够发挥积极作用。

稳定完善小农户土地政策

在稳定完善小农户土地政策方面，《意见》提到，保持土地承包关系稳定并长久不变，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策。建立健全农村土地承包经营权登记制度，为小农户“确实权、颁铁证”。在有条件的村组，结合高标准农田建设等，引导小农户自愿通过村组内互换并地、土地承包权退出等方式，促进土地小块并大块，引导逐步形成一户一块田。

落实农村承包地所有权、承包权、经营权“三权”分置办法，保护小农户土地承包权益，及时调处流转纠纷，依法稳妥规范推进农村承包土地经营权抵押贷款业务，鼓励小农户参与土地资源配置并分享土地规模经营收益。规范土地流转交易，建立集信息发布、租赁合同网签、土地整治、项目设计等功能于一体的综合性土地流转管理服务组织。

记者注意到，去年12月份，农业农村部、发改委等六部门联合发布《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》，农业农村部相关负责人在解读该意见时提到，土地经营权入股发展农业产业化经营，是深化农村土地制度改革的一项重要举措，也是促进农业适度规模经营、实现小农户和现代农业发展有机衔接的重要途径。

该负责人提到，在推进过程中应把握四个原则：

一是落实“三权分置”，严守政策底线。坚持农村土地集体所有，依法维护农民集体对承包地的各项权能，严格保护农户承包权，任何组织和个人不能取代农民家庭的土地承包地位，放活土地经营权，依法平等保护经营主体依流转合同取得的经营权。

二是遵循市场规律，发挥政府作用。坚持市场在资源配置中的决定性作用。客观反映土地等要素的实际贡献和稀缺程度，按照市场规则协商确定入股各方的权利义务和利益分配，政府通过完善土地经营权入股政策措施，平等保护各方合法权益。

三是因地制宜推进，循序渐进发展。充分考虑地域差异、经济基础及农村劳动力转移等因素，根据实际情况适度开展土地经营权入股。鼓励探索形式多样、符合实际的入股方式，不搞强迫命令、盲目攀比和“一刀切”。

四是强化风险管控，维护农民利益。土地经营权入股期限不能超过土地承包剩余期限，入股的土地不能改变性质和用途，不能降低耕地基础地力，严禁入股土地“非农化”。

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提高小农户金融服务可获得性

《意见》再次重申，要提升金融服务小农户水平。发展农村普惠金融，健全小农户信用信息征集和评价体系，探索完善无抵押、无担保的小农户小额信用贷款政策，不断提升小农户贷款覆盖面，切实加大对小农户生产发展的信贷支持。支持农村商业银行、农村合作银行、村镇银行等农村中小金融机构立足县域，加大服务小农户力度。支持农村合作金融规范发展，扶持农村资金互助组织，通过试点稳妥开展农民合作社内部信用合作。

鼓励产业链金融、互联网金融在依法合规前提下为小农户提供金融服务。鼓励发展为小农户服务的小额贷款机构，开发专门的信贷产品。加大支农再贷款支持力度，引导金融机构增加小农户信贷投放。鼓励银行业金融机构在风险可控和商业可持续的前提下扩大农业农村贷款抵押物范围，提高小农户融资能力。

那么，提升金融服务小农户水平的时候应当注意哪些问题呢？

对此，国家金融与发展实验室银行研究中心研究员游春在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，最重要的就是提高金融服务的可获得性。文件中提到的相关内容，最终目的都归结于怎么提高农村金融服务的可获得性。只有提高金融服务的可获得性，才能提高它的覆盖面。

游春认为，提高金融服务的可获得性有很多着力点。比如，大银行和其他金融机构，推出适应农村不同群体需求的、有特色的农村金融服务的产品，产品首先要适销对路，所以产品开发之前要了解农村的金融服务需求。

另外，要提高互联网金融、数据技术在金融服务支持当中的作用，比如要提高农村金融的覆盖面，推广农村的普惠金融，首先要有网点，但对商业银行来说，铺物理网点是不经济的，那运用互联网或者数据技术，就可以布置一些自助的机具，非常方便。

“最新在农村广泛推行的一种方式，就是通过小型的金融服务终端可以实现小额的存取现，比如3000块钱以内的，银行无需派人去操作，而让村里的会计进行代办服务，这种在华东沿海一带的农村已经很普及。”游春说，在提高金融服务的可获得性方面，还需要各级政府的支持。政府部门可以在发放贷款、提供担保、征信、布置金融服务的机具、设备采购资金补助等方面给予商业银行一些政策上的支持。

游春补充说，农村普惠金融的区域性差异还比较大，东部地区在农村金融服务方面做得相对比较到位，中西部地区由于资金、机构人员等资源紧缺，以及本身经济发展水平有所不同，对金融服务的需求可能也不一样，所以在普惠性上面可能要稍微差一点，这也需要国家相应的政策支持。

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