“负面清单”是如何一步步变短的？

日前，自贸区“改革创新53条”出炉，在现有外商投资负面清单基础上，提出有关开放举措，力图打破准入后的“玻璃门”。 转眼间，自贸区改革创新试验已逾五年。五年来，从国家到地方都发布诸多举措，其中一条主线，就是“负面清单”。 对于自贸区来说，实施“准入前国民待遇＋负面清单”管理试点，是其重要任务之一。优化负面清单内容，也是自贸区管理体制改革关键点。 可以说，自贸区改革创新的五年，也是“负面清单”从无到有、从长变短的五年。而回顾五年来的“负面清单”往事，也让我们对中国的开放路径更为明晰。 自贸区外商投资负面清单不断缩短 略带纠结的开端 “抱歉，又让大家等到（夜里）一点多。” 2014年7月1日，在上海自贸区2014修订版负面清单新闻发布会上，上海市政府副秘书长、中国（上海）自由贸易试验区管委会常务副主任戴海波，向在场记者们道歉。 之所以说“又”，是因为2013版“负面清单”，也是在当年9月30日凌晨发布的。 连续两年，负面清单不仅都是在凌晨发布，而且前后相距时间不到一年。而据了解，自2013年9月30日发布第一版负面清单后，两个月后，就启动2014修订版起草和研究工作。 为什么这么急？ 原因在于，2013版负面清单面世后，并没有获得各方认同，甚至遭到一些诟病。 图片来源：每经记者张韵摄（资料图片） 上海一位长期研究自贸区的学者在接受媒体采访时回忆，当时，2013版负面清单几乎没有引起外商注意。上海自贸区总体方案主要参与者、上海WTO事务咨询中心总裁王新奎告诉《每日经济新闻》记者，他对2013版负面清单也不满意。 批评的声音主要集中在这样几个方面： 一是负面清单几乎是此前外商投资管理主要依据《外商投资产业指导目录》的翻版，甚至有些本来在后者中没有被禁止的内容，也被列入负面清单； 二是负面清单仍是禁止条款少，限制条款多，给管理部门留下解释空间，而这并非负面清单管理模式的初衷； 另外，外界对负面清单开放程度不满意，认为负面清单“过长”。 据统计，2013年版负面清单编制特别管理措施共190项，占行业比重17.8%左右。在这190项特别措施中，使用禁止字样的有38条、限制字样的有74条。用时任上海自贸区研究中心副主任陈波的话来说，2013版负面清单并没有达到国际通用规则的标准，真正做到“法无禁止皆可为”。 2014年全国两会上，时任上海市市长杨雄在上海市代表团开放日上回答媒体提问时谈到，上海自贸区将尽快推出2014版负面清单，解决清单过长和透明度问题。 修订“瘦身”的2014版负面清单出炉后，特别管理措施由原先190条调整为139条，减少51条，调整率达26.8%，其中实质性取消14条管理措施，放宽19条管理措施，进一步开放比率为17.4%。 其时，陈波曾谈到，2014版在标准性和明确性方面，都比2013版要好。2014版本解释明晰，具体禁止的小行业也分出来了，“如果外商想要投资的小行业不在负面清单上，就可以直接备案，这体现了与国际接轨的进步”。 金融领域“吃螃蟹” 如果说，从2013年到2014年，上海自贸区是“孤军奋战”；到2015年，自贸区迎来首次扩围。 当年4月20日，国务院发布广东、天津、福建自由贸易试验区总体方案，以及进一步深化上海自贸区改革开放方案。在当年发布的2015版负面清单中，也明确上海、广东、天津、福建四个自贸区将共用一份负面清单。 商务部研究院国际市场研究所副所长白明表示，中国在自贸区小范围实施外商投资负面清单制度，既是积累经验，也是在试错。在先行先试过程中，寻找具有推广复制价值的经验，特别是开放的产业、范围和模式。到现在，是大面积推广的时候了。 2015年，在自贸区扩围之际，负面清单也进一步减至122项，同时扩展到上海、广东、天津、福建四个自贸区。 在122项特别管理措施中，限制性措施85条，禁止性措施37条，较2014版负面清单缩短12.2%。与此同时，备受关注的金融领域开放也开始试水。 上海陆家嘴图片来源：摄图网 2015年4月，上海开展自贸区分账核算业务的金融机构，可按相关要求向区内及境外主体提供本外币一体化自由贸易账户金融服务，这标志着，自由贸易账户外币服务功能正式启动。 2015年10月，人民银行等六部委和上海市政府联合印发“金改40条”，明确提出“探索金融服务业对外资实行准入前国民待遇加负面清单管理模式”。“允许资本项目可兑换”、“QDII2试点再提速“、“自贸区企业投融资全面放开”等举措，着实让不少金融业内人士眼前一亮。 落实“金改40条”新细则也在2016年底出台。这份细则以还权于市场、激发机构活力为出发点，按照“区内不低于区外”的底线原则和“争取区内优于区外”的高线原则，对2014年发布的区内银行机构和高管准入监管方式作了进一步扩充和修订。 在复旦大学经济学院副院长孙立坚看来，中国要实现经济转型和产业升级，需要依靠要素推动经济增长，但必须在相关准备完备时才能全面推开。“一些领域放开以后，监管能不能跟得上，对外资放开某些领域能不能合理控制风险，这些都是需要考虑的问题，也需要时间去探索。”孙立坚说。 更广领域内探索 2017年初，时任上海市委书记韩正在上海市政协专题会议上表示，自贸区下一步改革突破点应该围绕开放型经济新体制相关制度安排展开，比如投资领域是负面清单，这是吃螃蟹的探索。“我觉得负面清单要降到两位数，现在还是三位数。” 负面清单降到两位数的愿景，很快就在这一年实现。 随着自贸区迎来第三批共7个自贸区加入，2017版负面清单也再度缩减，进一步放宽服务业、制造业和采矿业外资准入，并缩减至95项。 同年，由发改委、商务部发布的《外商投资产业指导目录（2017年修订）》，也首次提出在全国范围内实施外商投资准入负面清单。 2018年，改革开放四十周年，海南自贸区设立、自贸港起航。新版全国负面清单和自贸区负面清单先后发布。两张负面清单在三次产业全面放宽准入，涉及金融、交通运输、商贸流通、专业服务、制造、基础设施、能源、资源、农业等领域。 紧随其后，服务贸易开放又在上海开启新征程。今年10月，上海市人民政府发布《中国（上海）自由贸易试验区跨境服务贸易负面清单管理模式实施办法》，统一列明跨境服务贸易领域对境外服务和服务提供者采取的与国民待遇不一致、市场准入限制、当地存在要求等特别管理措施。这张负面清单的发布实施，标志着自贸区跨境服务贸易负面清单管理模式正式开启。 而前不久所发布的“改革创新53条”，在现有外商投资负面清单基础上，进一步提出有关开放举措，力图打破准入后的“玻璃门”。四川大学副教授王军杰告诉记者，对自由化、便利化的赋权，比之前的力度更大。“53条把点对点创新与集成性创新结合起来，是一大亮点。”他说。 当然，负面清单未来的路还任重道远，无论全国版负面清单，还是自贸区版负面清单，在实际操作中，都还面临很多隐形“天花板”。 成都高新区自贸管理委员会办公室副主任郭雨松此前撰文指出，譬如对于“中方控股”的理解，就存在“第一大股东是中方”、“中方资本之和超过50%”、“中方股份达到30%并拥有实际控制权”等多种理解方式。面对这些问题，仍需要我们在实践中逐步统一认识。