蔡继明：深化土地制度改革，重点突破是什么？

改革开放以来，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，取得了举世瞩目的成就。但是，随着经济发展进入新常态，城镇化面临新的形势、新的挑战、新的困难、新的机遇。

在一个超过13亿人口的发展中大国，如何走出一条符合自身实际、具有自己特色的新型城镇化道路，是一个宏大而深远的时代命题。

今天分享的这篇是，全国人大财经委员会委员、清华大学社会科学学院教授蔡继明在“中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2018”上发表的演讲——让市场在人口和土地的空间配置中发挥决定性作用。

图片由主办方提供

以下为演讲实录（内容有删减）

城镇化既然是一个自然的历史过程，为什么要由政府来推动呢？原因就在于我们现有的一些制度在阻碍着城镇化的进程。而这些制度是由我们政府制定的，所以解铃还需系铃人。要推进城镇化，就要由政府出面，这些制度靠老百姓是无法跨越的，只能由政府降低阻碍城镇化进程的障碍和门槛，发挥市场的作用。

在这里面，首先我们要全面理解十八届三中全会所提出的“让市场在资源配置中起决定性作用”。这个命题提出之后，就涉及到怎么去理解资源配置。这里的资源配置指的是土地资源、劳动力资源、资本资源，以及企业家技术管理等等。所以，紧接着涉及到的土地问题，就是要构建城乡统一的建设用地市场。

有人说，土地资源是个例外，市场配置资源不能够在土地这个领域发挥作用。可是我们知道，土地是财富之母，劳动是财富之父，在所有资源里面，土地和劳动是最重要的两个最基本的原始资源。如果土地资源和劳动资源不能够用市场来配置，那么其它资源一定都是扭曲的。

那么，政府在这里面该起什么作用呢？有人说是规划和用途管制。不错，任何国家，包括私有制国家，土地的使用都要受到规划和用途管制的限制。问题就是规划是怎么制定的。规划是靠我们规划部门在办公室拍脑门制定呢？还是要根据市场配置资源的要求来制定，并且根据市场的发展变化来及时调整？用途管制也是必要的，但是一成不变的吗？比如，产业结构变化了，人口结构变化了，供求关系变化了，难道原来确定的土地用途就不能够改变吗？

所以，这里面还是以市场配置资源作为基础。在市场解决不了的地方、有“外部性”的地方，政府才能够更好地发挥作用。如果撇开市场，以政府的规划来代替市场的配置，就不是更好地发挥作用，而是在更坏的发挥作用。

市场决定资源配置，一定离不开土地市场，离不开劳动市场。那么我们现在对土地资源是计划配置、行政配置，严格地说没有土地市场。有人说“招拍挂”，“招拍挂”是政府控制着城市土地，是唯一、独家的卖方市场，这不是竞争的市场。政府手里面的土地不是通过市场得到的，是通过行政征地强制得到的。

我们现在搞的改革，我们允许农村集体土地入市，但是我们严格限定在了经营建设用地，农村建设用地19万平方公里，经营型建设用地只有4000多万亩，大概只占了百分之十几。而且这些经营建设用地已经在投入使用了，让他们入市不过就是颁发一个出生证，并没有增加城市建设用地的有效供给。农村大量的建设用地是宅基地，杨伟民主任说到，农村闲置的宅基地就3000多万亩，已经超过城市住宅用地。把这些闲置的宅基地入市，我们的地价、房价能不降下来吗？

所以，我们现在限制农村宅基地的入市，这仍然是计划配置资源。至于人口方面，我们对存量人口还是进行计划限制，尤其是特大、超大城市的人口规模，总是要提出要严格限制特大、超大城市的发展。北上广深这些千万以上人口的大城市，都在控制人口规模。

而原来的国土部也明确讲，超过500万以上人口的城市严格限制建设用地供给。我们土地管理法的修整案已经讨论了几年，现在已经是第二稿征求意见，仍然在强调使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途，而且确定到每一块土地的使用。

我下面讲的第二个问题，就是要让市场决定城乡以及城市之间的人口分布。“离土不离乡”、“就地工业化”已经造成资源的浪费、环境的恶化，不可持续。“进城难落户，迁徙难定居”导致我们的半城市化以及家庭的分裂，70%的产业工人背着农民工的称号，没有城市户籍，2.25亿农民工“被城市化”，“被统计”为城镇常住人口。但是，这里面就有几千万留守儿童、留守妇女、留守老人。这些数据可能已经官方不认可了，因为我们的统计口径变了，18岁以下，父母双方只要有一方在身边就不能叫留守儿童。

春运潮大家都知道。每年春节是数以几十亿的人口大迁徙，这都是“半城市化”造成的结果。我们人为地遏制了大城市的发展会导致什么结果？我们的城市化进程已经受到严重的遏制。国际经验来看，人口向大城市集聚是世界性普遍的规律，联合国从1950年统计到2015年，又预测到2025年到2035年，我们看到现实的数据和预期的数据，50万以下人口城市在整个城市人口中占的比例是越来越低的，中等城市、大城市、超大城市在城市人口中的比例是越来越高的。就美国来说，我们也看到了同样的现象，就中国来上，我们看一下改革开放从1982年到2016年，也是大城市的人口增长快于中小城市和小城镇。到2016年，我们看到一线城市从原来的1990年2.8%提高到了5.2%，二线城市是16.5%提高到了20%，而三四线城市由80.7%降低到了74.8%。我们经常说，我国的城镇化率已经超过了世界平均水平，前面两位专家都谈到了，我国的城市化速率远低于同期的日本，我国的户籍人口的城市化低于常住人口城市化14%，那也就是说2.25亿农民工和他们的家属被统计为城镇人口，但是没有户口。

不仅如此，刚才忽略了一个城市化和城镇化的差别。城镇化率58.5%，这是常住人口，但是城市化率多高？注意了，我们这里面有两万个镇，一个镇的人口平均一万人，两万个镇就是两亿“镇民”，不是“市民”。在发达的国家，城市和城镇是没有差别的，也不存在有户口和没户口的差别。我们的两万个镇到底是讲“镇民化”还是“市民化”？讲“城镇化”是不是意味着将来更多的人口要向小城镇集中？要发展两万个镇。

我们知道，中国的镇和市不仅是五级政府的差别，而且是公共服务、各种基础设施的差别。因此，我们讲城市化是高水平，城镇化是低水平。城市化的速度在下降，我们把五年做一个单位统计就会发现，1996-2000年，城市化速率最高，从此之后每五年作为一个计量单位统计，我们的城市化速度在下降。

各位注意，我国目前工业化没有完成，城市化正方兴未艾，我们不能行百里路半九十。这时候提“逆城市化”，提城市化的速度放慢都是违反经济规律的。应取消对大城市、特大城市人口规模的限制，取消对它的行政计划控制。优先发展大城市不仅能够少占耕地，而且提高大城市控制污染的能力，并且能够提供更多的就业岗位，而且从经济效率来说，更是能够发挥规模经济效益。

我国的特大城市、超大城市不是多了，而是少了。我国最大的城市上海，按照最大城市的人口占全国总人口的比例来计算，低于世界平均水平。我国的大都市群不是大，而是不够大，三大都市群加在一起的GDP也没有达到日本和美国三大都市群的水平。

我要讲的第三个问题，就是要让市场在土地资源配置中起决定性作用。房价十年九调，为什么越调越高？前面有人讲，房价的问题不是建房成本的问题，是宅基地成本的问题。政府控制着宅基地，十年九调只是控制刚需，但刚需是控制不了的。需求不断增加，供给没有相应增加。

刚才说如果我们把农村闲置的宅基地3000多万亩宅基地，通过“增减挂钩”转移到城市，城市的宅基地又增加百分之百，那还用得着限制购房吗？我们国家建设用地占全国土地面积的比例是低于世界水平的，建设用地里面的住宅用地更低于世界平均水平。

改革开放以来，每年人口从中西部向东部转移，但是我们的新增建设用地的配给是在向中西部倾斜。由原来的东部占70%，西部占30%，现在倒过来。中西部占了70%，东部只占了30%。我们看到空城、鬼城没有发生在北京、上海，深圳，都是发生在中西部。

严格控制大城市导致的结果，越是大城市越控制土地，结果大城市一定是房价泡沫，而中小城市、小城镇一定是库房积存。

所以下边我就回到土地制度，深化土地制度改革，重点突破是什么？

要让市场决定土地资源的配置，同时要坚持公益性征地的原则，凡是不属于公众利益的范围，一定要由市场配置，允许集体土地入市。

尤其是宅基地，城市居民的宅基地有完整的用益物权，农村的宅基地只有使用权，没有转让、出租的权力，更没有抵押获得贷款的权利。

现在搞“增减挂钩”，可以跨城市、跨省市，但是要靠计划。建设全国统一的建设用地市场，稀缺的资源才能够得到最有效的利用，这也是市场配置资源所要求的。

另外，农村为什么贫困，为什么“三农问题”喊了几十年，“一号文件”出了20个，“三农问题”始终是全党工作的重中之重？一个很重要的原因，没有改变农村“人多地少”的基本状况。

一家一户平均土地8亩地，是世界上超小的土地经营规模，一亩地500块钱的农业生产的纯收入，才四千块钱，一家两口人就绝对贫困化水平，现在农民收入增加，不是靠从事农业生产，50%以上靠的务工的收入，怎么把8亩地搞成16亩、32亩、64亩，搞成120亩，达到规模经营，农民自然就富了。

当然，这就意味着百分之八九十的人口转移到城乡里了，城乡人口的流动就可以达到平衡。

土地修法不能顾头不顾尾。我们宪法，城市土地归国家所有，国家为了公共利益才能征收农民的土地。那不是公共利益怎么办？允许集体土地入市就违宪，要征收也是违宪，所以土地法律的修改首先是涉及到最高法的修改。

接下来就是《土地管理法》，城市公共利益怎么界定呢？公共利益界定为城市市区，凡是列入规划的就要征收，这是偷换概念。城市里面列入规划的土地有相当一部分不是公共利益，就不应该征收。

那么接下来《城市房地产管理法》要修改了。我们的《土地承包法》现在搞三权分制，三权分制以后，只有经营权可以流转，承包权只能在集体内部流转，这样的农村不就变成一个封闭的经济组织吗？

我们向世界都开放了，我们的农村为什么不能彼此开放？大量的农民永远是外来的农民，不能变成本地的农民？正如我们的农民工不能变成市民一样。因此，《土地管理法》的修改还在讨论，需要放开门户，允许城里人到农村，也要允许外村人到本村来。要取消有关部门不允许城镇居民到农村买房，或者是租地建房，这样的规定明显是违反居民自主选择居住地点的这样一个自由。

所以总书记说到，土地改革要有三条底线：

第一条底线，公有制不能突破。我觉得这个不必担心，宪法规定，城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有。我们在这里说土地流转，流转的是使用权，我们说土地的买卖，买卖的是使用权，没有任何一个人一个组织，一个政府公然说买卖土地的所有权，这种担心除非我们修改宪法，这种担心是不必要的。

第二，耕地的红线不能突破。这个也没有必要突破，我们大面积占用耕地的年代，工业化时期已经过去了，这些年每年新增建设用地占用耕地的面积都在减少。尤其我们刚才谈的土地流转涉及到农村集体建设用地流转，根本不涉及占用耕地，农村19万平方公里的建设用地超过城市建设用地一倍以上，城市才9万，我们把那3000万闲置的宅基地流转起来，来解决工业化、城市化以及进城务工农民的住宅问题，这也不存在耕地红线的突破问题。

最后，农民的权益不受到伤害。我们怎么理解总书记这句话，事实上土地流转起来，增加农民的选择的权利，赋予他选择的权力，让农民在土地流转当中使农村土地产权获得财产性收入，是这样做保护农民利益呢还是限制它流转保护了农民的利益呢？我想大量的事实已经做出了回答。

我的发言完了。谢谢各位。