“城镇化”的症结在哪？杨伟民6000字讲透

改革开放40年，中国经历了最大规模的城镇化。40年来，我国城镇化率以每年超过1%的速度快速提升，城镇发生翻天覆地的变化，城镇化也进入下半场。

上半场，我们成就巨大。

下半场，我们任重道远。

一个普遍的观点是，此前的城镇化是土地的城镇化，而未来的城镇化，将是人的城镇化。接下来城市之间的竞争，也必将是公共服务之间的竞争。

正因如此，新型城镇化的探索被提上议程。

因工作关系，我们常有机会参加一些学术交流会议。听庙堂之高，或江湖之远的声音，也希望能够尽可能传播值得传递的观点、声音，为决策者，或城市发展研究爱好者提供一些方向和思路。

今天推荐的这篇，是上周五清华大学中国新型城镇化研究院主办的“中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2018”上，全国政协常委、全国政协经济委员会副主任、中央财经委员会办公室原副主任杨伟民先生的演讲——“以改革创新促进新型城镇化发展”。

图片由主办方提供

作为中财办原副主任，杨伟民一直被认为是中央经济政策智囊。希望大家能从他的发言里更深刻地理解中国城镇化过程中面临的问题、挑战和机遇。

以下为演讲原文（内容有删减）

非常高兴来到新型城镇化论坛，让我以改革创新促进新型城镇化为题做个发言，围绕这个题目我讲三点意见：

一、推进城镇化就是推进改革

城镇化是自然历史过程，近代的城镇化就是随着经济发展的发展。既然是一个自然的历史过程，是一个趋势和规律，为什么在中国要由政府提出来，人为的加以推进？我好像没看到过其它国家专门讲“推进城镇化”。我觉得中国提出推进城镇化是因为中国特有的体制，是计划经济遗留下来的户籍制度、土地制度以及附加其上的各种各样的差异化的政策。像你如果有北京户口，你就可以在北京买车，可以自由在北京大街上行驶，可以在北京买一套房子，并在北京参加高考等等，但是如果你是河北人就不行了。

这种制度显然是阻碍了劳动力生产要素的自由流动，如果有条件发展经济的城市，没有那些外地的劳动力的进入，而是仅靠城市自己的户籍劳动人口，经济发展就会受阻。北京、上海、深圳、广州，以及所有经济总量排在前列的城市，无一例外都是外地劳动力流入最多的城市，他们的经济总量及其增长速度是和外地劳动力流入规模和速度高度正相关的。

简单回顾一下过去我们这个城镇化的提出。上个世纪80年代中前期，当时是农村剩余劳动力离土不离乡，进厂不进城，这很显然违背了经济规律。80年代后半期，特别是到了1992年小平南巡讲话以后，经济进入到加快发展的阶段。当时的民工潮愈演愈烈。

上个世纪的90年代以后，对劳动力流动的限制开始逐渐放开，但是对城市化，特别是对发展大城市还有很多的忌讳。1995年我写了一篇文章叫《城市短缺》（《"城市短缺"及其后果》），中心思想就是：按照中国未来的劳动力及其人口流动的规模来看，中国城市是严重短缺的。当时农产品不短缺了，只有解决了城市的短缺问题，工业品和服务产品短缺才能够逐步解决。

当时，我提了一些建议，要改变“离土不离乡，进厂不进城”的方针，改变严格控制大城市规模的方针，改革城市户籍制度等等。后来我参与“九五”计划纲要的起草，我也试图把自己的研究成果写入当时的“九五”计划纲要。开始说占一段，叫“适当发展大城市，积极发展中小城市，大力发展小城镇”。当时来讲，这样一个方针还是不能被接受的。纲要最后讨论的时候，有关部门的领导就说，这个违反了当时的“城市规划法”。法律有规定，严格控制大城市规模，所以最后改成一句“逐步形成大中小城市和城镇规模适度，户籍和结构合理的城镇体系”。“适度发展大城市”没有写。其实，当时我们实际的做法，像搞沿海开放，都是在发展大城市，但是当时不敢提。

当然，后来城乡规划法把这个删掉了。“十五”计划前期研究开始，当时我在国家发改委的规划司系统研究城镇化的问题。1999年的时候，我带着一帮人形成一个报告，叫“实施积极的城市化战略，带动国民经济持续快速增长”。这个报告开宗明义讲到：实现城市化是我国逐步摆脱不发达状态，实现现代化不可缺少的战略任务。在我国向工业化中期和中等收入国家迈进的21世纪初期，城市化将按其自身发展规律进入加速阶段，满足亿万农民对城市化的渴求，协调和管理好城市化这一巨大的社会结构变革，是21世纪初期我国社会主义现代化建设最富挑战性的课题之一。当时写的这段话，今天来看还有意义，因为20多年过去了，现在城市化仍然是社会热议的课题，仍然是最负挑战性的课题，问题没有解决。

在中央“十五”计划建议的前期准备阶段，当时国家纪委领导向党中央的有关领导做了一个实施积极的城市化战略的汇报。当时这个汇报基本上得到了认可，但是城市化被改成了城镇化，“城镇化”这个词就是从那次会以后出来的。

后来中央“十五”建议，正式提出城镇化战略。我们规划司编制了城镇化重点专项规划。但是由于实际上各方面的认识并不一致，所以我觉得这个专项规划没有很好的实现。

一个自然历史过程，在中国搞的轰轰烈烈，成天谈论城市化的人特别多，但是“人的城市化”这个常识性的问题却没有实质性的进展。在中国出现了“常住人口城镇化率”、“户籍人口城镇化率”两个概念，先是有户籍，户口本，有身份证，现在又出了一个居住证，还有各种各样的城镇化试点。各种各样监督检查等。

比较复杂的原因很多，一个非常基础性的重要原因是把推进城镇化当作了一个经济社会发展的任务，而没有当作改革的任务来看待。如果没有户籍制度和我们自己的这套土地制度，城镇化就是人口在城市就业定居，就会按照自身的规律、自然而然的发展。你不用管，该进来的自然就进来了，该进不来就进不来。中国有体制障碍，所以必须由政府来推进，因为制度是政府定的。

所以我理解，推进城镇化就是通过改革破除阻碍城镇化的各种制度，包括户籍制度、土地制度、公共服务、住房制度，还有入学等等。推进城市化，这里的推进就是改革。

但有些地方当成增长的手段，变成了规划、建设新城新区，招商引资搞房地产项目，城市的更新改造等等。“人的城镇化”的前提忘掉了，改革被丢掉了。这是我要说的第一个问题。

第二，抓紧落实城镇化的改革举措

党的十八大，特别是十八届三中全会对城镇化改革做了详细的部署。十八届三中全会专门用了500多个字，521个字专门阐释、阐明城镇化相关领域的改革。从这个时候开始，改革意义上的城镇化开始起步，但是总体上看，改革落实还有很多的障碍。很多措施还是悬在空中，没有落地。在当前经济下行压力再现、消费增长乏力、投资增长下滑、经营收入增长放缓，以及房地产问题越积越多的形势下，要继续把城镇化放在全面改革的重要位置。推进全面城镇化要干实事，干正事，这个实事、正事就是真刀真枪抓改革。

一是加快农业转移人口市民化，这是十九大提出的重要任务，十九大对城镇化就是两句话，其中一句话就是这个。十九大讲加快的事情不多，专门讲了加快农业转移人口市民化。党中央已经确定2020年落户1亿人的目标，这个目标完成的怎么样？按照目前的进度，很可能难以完成。所以各有关部门和各级地方政府应该按照习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出的明确要求，切实落实户籍制度改革，不能够选择性的执行，想执行就执行，想不执行就不执行。

在户籍制度改革这个问题上，对白领和蓝领对大学生和农民工要同等对待，一视同仁，就像我们对待国企和民企一样，不能有轻有重。有关部门应对一些地区不符合公平原则的积分、落户制度进行检查，责令修改。面向农业转移人口市民化的户籍制度改革是供给侧结构性改革的一部分，是十九大提出的要素市场化改革的一部分，这个改革有助于增加农民工群体一生的劳动实践。我们农民工一生干到40多岁就回家了，20多年的劳动时间浪费掉了。扩大劳动供给，不是说一定要增加劳动力的人数，而且要增加劳动的一生的时间。缓解用工难，减轻人工成本和社会保障成本的压力、增强企业活力。改革有助于增加农民工整体收入，你干20年和40年的收入肯定是不一样的，这样才能扩大消费的总规模，才能有助于提高全社会劳动生产力、延长中国经济中高速增长的阶段。

二是加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，这也是十九大提出的重要任务。中国必须面对城镇化的大势，重启住房制度改革。这次住房制度改革的重点与上世纪90年代不同，主要是面向城市化的大趋势，解决进入城市的新市民的住房问题。

现在，有两亿多农村转移人口已经在城市长期工作、居住，城市已经离不开他们，他们当中的绝大多数也不会再回到农村，他们在农村的住房常年也已经处于空置状态。城市给他们提供了就业岗位，但并没有同步为这两亿多人口准备买得起、租得起的住房。所以我们要进行住房制度改革。

十九大提出的多主体供给，多渠道保障，租购并举的住房制度，可以增加居住面积和商品房、租赁房的供给主体，主体增加就意味着破除垄断、意味着竞争、意味着可以降低用地价格、降低商品房包括租赁住房的价格。按照十八届三中全会的要求和有关经济工作会议要求，结合住房公积金制度改革，抓紧设立住宅政策性金融机构，这也是十八届三中全会提出的一项任务，现在仍然没有落实。这一政策性的金融机构可以吸收有意购房人口的存款，购房的时候可以给你优惠的贷款利息支持。这样把现行的住房公积金一次性纳入到现有的工资当中，解决现在“真想买房的人不想拿公积金，拿公积金的人已经不买房的问题”。租购同举最主要要解决租购同权的问题，购房人和住房人和租房人享有平等的公共服务，所以这就要改变户口只能落在产权人的户上，难以落在承租房上的这个问题。现在，这个问题没有解决。

三是建立城乡统一的建设用地市场，这是十八届三中全会提出的改革目标，也是一个改革的任务。这项改革已经启动，先是在部分县市分别进行农村土地征收，集体经济性建设用地、农村宅基地的改革试点。现在经过了一两年时间以后，觉得分头进行试点是不行的，现在改为“三块地”的改革在这些县市同步推进，进行综合改革。这个改革试点取得了不少成效，我觉得是完全可以在思想上再解放一点，在不改变农村建设用地，集体所有制前提下，通过所有权与使用权分开的产权制度改革，解决城乡建设用地的市场分割问题，实现与国有土地同等入市，同权同价，最终实现城乡建设用地市场的统一。

农村集体性经营型建设用地将来其所有权可以进入城市建设用地市场，这至少有利于解决目前一个老大难的问题，就是城中村改造难的问题。比如深圳，住房其实挺多，其中很大一部分是原村民集体经济组织的自建、合建房，也就是我们所说的城中村。他们提供的住房占了深圳所有住房总量一半以上。但是，如果通过拆迁，再改成国有用地，再招拍挂建设商品房，成本肯定相当高。深圳农民建设的房子价格已经都是上天了，房价很难降下来，拆迁难度很大。但是，不改变土地和部分房子的集体所有性质，不改变部分房子的个人所有的这种产权，你可以要求原集体经济组织或者个人必须按照城市规划和城市设计规范进行改造，或者重建。允许和改造和重建的住宅进入房地产市场，这就是多主体的供给。他们的积极性就会提高，因为他们没有失掉产权，改造后会增加收入。这实际上是什么问题呢？实际上是政府让利，不再获取高价的土地出让金，也是把原来属于房地产企业的利润转移给农村集体经济组织和购房人，包括租房人。农村空置的宅基地也可以进入城乡统一建设用地的市场，目前农村空置宅基地有3000万亩，相当于目前所有城市建成的37%，比城市目前所有的住宅用地的总量还多。就是现有的城市建设用地，住宅用地还不超过3000万亩，拿出一小部分农村控制的宅基地转为城市居住用地可以大幅度降低地价。应该赋予农户对宅基地可以长租、流转、抵押、继承，允许农村进城落户的人口在全国范围内出售宅基地的使用权。他的收入可以用于在城市购房，同时允许城市人下乡购买他们宅基地的使用权。

四是建立透明、规范的城市建设投融资机制。这也是十八届三中全会提出的改革任务。同时，三中全会提出两条改革举措，一是允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。二是允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。

关于地方政府发债的改革已经通过预算法的修改落实了，但是具体做法还有需要改进的地方。目前，还是自上而下的发债指标，地方政府无权根据自身的需要和财力自主决定发债规模，这也是目前地方政府隐性债务大幅度增加的体制上的土壤。应该按照三中全会确定的规范、透明这个原则，赋予城市政府发行法定债务为自主权，上级部门的任务是进行规范，让市场决定城市债务风险和收益。允许社会资本通过特许经营的方式参与城市基础设施投资和运营。

这项改革现在演变成大家都知道的PPP，但是现在的PPP项目当中，存在着“宁要国企不要民企”的现象，这种现象十分普遍。因为很多地方觉得，给民企一个固定回报会被说成国有资产流失，给国企就没有思想负担。同时民营企业也不托底，怕政府不守信用，经营当中话语权不能得到充分展现。按照现在的转变方式，PPP项目都搞成地方政府与国企的合作，是不是失去了PPP本来的意义？

按照三中全会文件，国有资本要更多投关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域。如果国有资本投入到这些民间资本也可以干的领域，必然会产生一种“挤出效应”，挤压民间投资空间。另外，地方政府与国企合作本质上是左手和右手的合作，因为都是国有的资本。国企其实也是要从银行贷款来开展PPP项目的，地方政府需要给国企支付一个高于贷款利息的固定汇报，与其如此，多给地方政府一些债务指标，地方政府通过发债或者贷款，它这个成本总比PPP的合作当中承诺的那个固定回报要便宜一些。今后地方政府还债、还贷的财政压力小一点。

五是以城市群为主体，构建大中小城镇协调发展的城镇格局。这个也是十九大提出的任务。看起来这是一个城市化发展的途径，但真要形成城市群，不改革也是不行的。这里的改革任务有很多：比如如何通过规划体制改革，实现规划的一体化，制定多规合一的空间规划，同时改革规划的审批制度，由立法机关而不是行政机关审定规划。形成具有法律约束力的规划，违反规划就是违法，这样才能做到总书记说到一张蓝图干到底。再比如说，如何打破地区封锁，实现市场一体化，招商引资的政策均等化？如何实现人口资金、土地、科研成果在城市群内部自由流通，市场化配？如何实现交通的一体化和网络化，改革以行政区为界地，规划交通和体制？我们都是自己规划自己的城市，标准都不一，如何统一标准？建设交通基础设施，如何有效打通断头路？很多城市群在硬件上建成一小时交通圈，因为有各种各样的一些行驶限制，结果一小时交通圈走起来变成了两小时、三小时，甚至更长时间的交通圈。

再比如说，如何实现生态环境保护的一体化，统一各城市污染治理和生态修复的规划、标准、监测、执法，建立统一的环境准入和政策？如何建立和完善跨区域的城市发展协调机制？现在一些跨城市的机制，缺乏权威性，还是一些临时性的机构，难以有效解决城市群发展当中的一些问题。

六是简化行政层级和改革建制设计模式。我国目前的市管县体制是1983年逐步形成的，一定程度上发挥着其功能，但是也增加了管理层次，加重了财政负担，降低了行政效率。日本人口不到1.3亿，通过700个城市，700个町，180万个行政村就管理和组织起来了，而我国人口是日本人口的10倍，城市数量缺和日本差不多。我们应该增加城市的数量，但是我们乡村的数量比人的町要多很多，行政村更是比日本多很多，这样增加了财政支出，也增加了交易成本。

同时，原则上不应该进行全域性的地改市，县改市，县改区。县城或者建成区达到20万人口的最低规模以后，经一定的法定程序后，将其建成区内的部分改为建制市。我们现在设市的标准很复杂，有一系列的指标，目前一些建制镇的人口规模已经远远超过设市人口的标准，甚至超过过去大城市的标准（50万人），应该不要再设计其它经济发展指标，尽快改变行政设置，施行镇改市。只是建制镇的建成期部分，大幅度增加中国中小城市的数量，13亿人口只有600多个城市是远远不够的。

第三，改进推进城镇化的方式方法

推进城镇化就是推进改革，要在推进方法上要进行一些调整完善。

首先，要在思想上把推进城镇化作为改革任务，而不是发展任务来看待和完成。把城镇化简单化，而不是要把城镇化复杂化。我们现在把城镇化已经复杂化了，城镇化就是人落户。

二是推进城镇化的效果，要看户籍制度是否改了。改革后现在的常住人口是不是落户了。而不用考核其它方面的工作和指标。

三是城镇化的改革大政方针已经明确，像户籍制度改革，这是全国要搞的。没必要搞各种各样的试点。搞试点以后，没试点好像就不用推进农民工市民化，这个是不对的。

四是要从制定新文件为主转变为废除旧文件为主。有时候改革要建立新的制度，这个时候需要发文件；有的时候改革就是破除旧体制，这种情况下改革需要的是废止文件，没有必要什么事都要发文件。

五是推广改革案例，有的改革一个案例胜过一沓文件。在城市化领域，无论制定多少文件，也很难穷尽所有城市的不同情况。所以，可以采取推出改革典型案例的方式，告诉其它城市，你只要按照这个案例改革就可以了。

以上是我个人的意见，供大家参考。