从上海到成都：内陆自贸区如何跟上节奏？

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风从海上来。11月5日，首届中国国际进口博览会（以下简称“进博会”）在上海拉开帷幕。

举办中国国际进口博览会，是中国着眼于推动新一轮高水平对外开放作出的重大决策，是中国主动向世界开放市场的重大举措。支持多边贸易体制、推动发展自由贸易，是中国的一贯立场。自贸试验区，正是在这一背景下开始的——

时间前推1年半，四川自贸试验区正式挂牌成立；

时间前推5年，上海自贸试验区正式挂牌成立；

时间前推40年，中国正式向全世界宣布改革开放。

40年来，我们毫不动摇地坚持改革开放，栉风沐雨，砥砺前行，中国经济终于实现腾飞。而自贸试验区改革，正是改革长卷上的最新一笔。

自贸试验区是国家的试验田，不是地方的自留地；是制度创新的高地，不是优惠政策的洼地；是种苗圃，不是栽盆景——这是上海自贸区建设中一直遵循的三个原则。从挂牌之日起，上海自贸区就承担了为国家深化改革和扩大开放探索新路径、积累新经验的使命。

5年来，上海自贸试验区引领上海乃至全国新一轮改革开放，取得丰富阶段性成果：基本形成以负面清单管理为核心的投资管理制度，基本形成以贸易便利化为重点的贸易监管制度，基本形成着眼于服务实体经济发展的金融开放创新制度，基本形成以事中事后监管为主要内容的政府管理制度，基本形成自贸区改革创新的法治保障制度。

具体来讲：

一是形成市场准入“负面清单”管理思维和 “证照分离”管理模式；

二是出台一批扩大开放措施；

三是建立一套以自由贸易账户为核心的金融创新框架体系；

四是搭建一条中国本土企业投资海外的便捷渠道；

五是提出一系列贸易便利化的改革措施；

六是争取一批全国领先的功能平台；

七是构建一套事中事后监管的总体框架；

八是营造一个聚焦全面深化改革的氛围和环境。

在“放管服”改革和“证照分离”改革方面，上海一直以引领者姿态出现。2013年制定发布全国首份负面清单（外商投资准入特别管理措施），到2018版，从190条减少到45条。清单外实施备案制，外商投资项目办理时间由8个工作日缩减到1个工作日。在率先开展“先证后照”改“先照后证”等商事登记制度改革后，聚焦许可证办证难、办证烦等问题，针对审批频次比较高、市场关注度比较高的116+47项行政许可事项，通过取消审批、审批改备案、实行告知承诺、当场办结、优化准入等改革方式，切实破解“准入不准营”顽疾问题，有效激发市场活力。

在金融创新方面，上海自贸试验区紧紧围绕服务全国、面向世界的战略要求和上海国际金融中心建设的战略任务，金融业方面的创新建设取得突破性成绩。建立分账核算单元（FT账户体系），推动跨境融资宏观审慎管理政策出台，企业“走出去”参与跨境并购桥头堡作用进一步凸显，监管机构推出一系列创新监管措施，不断拓展金融要素市场国际化。

在口岸监管方面，上海也走在全国自贸试验区前列。迄今为止，上海自贸试验区国际贸易“单一窗口”已迭代三次，1.0版、2.0版和3.0版已先后建成上线，功能模块从6个增加到10个，覆盖部门范围从2个拓展到23个。目前，上海口岸货物和船舶申报100%通过国际贸易“单一窗口”办理，平台用户达5800多家，服务企业超过27万家。进一步深化“一线放开、二线安全高效管住”贸易便利化措施。海关、国检等部门推出“先进区、后报关”、“分送集报”、“十检十放”等一系列创新举措，这些举措使通关效率大大提高，保税区进出境时间较全关水平缩短78.5%和31.7%，企业物流成本平均降低约10%。

在产业发展方面，五年来，上海自贸试验区不断发掘和培育新经济增长点。譬如，上海自贸试验区设立前，文化贸易领先地位并不突出。2013年，上海自贸区文化产业平台与自贸区同步成立，运用特有保税服务，叠加自贸区政策优势，搭建起一座具备物流仓储、展览展示、交易洽购、金融保险、评估鉴定、版权运营管理等功能的艺术产业平台。医疗卫生领域开放后，上海自贸试验区抓住机遇，迅速批准设立外商独资的永远幸医院和中外合资的阿特蒙骨科医院。如今，永远幸医院已开业三年，阿特蒙骨科医院大楼拔地而起，如今正在进行最后装修。

在法治保障方面，上海自贸试验区通过全国第一个自贸试验区管理条例，推出全国第一张金融业负面清单，推出全国第一张跨境服务贸易负面清单，推出全面覆盖的事中事后监管方案，开设全国第一个境外投资服务平台，集聚法律会计、评估、税务、融资、管理咨询、保险、经纪等多种国际化专业服务资源，建立全国第一个企业准入“单一窗口”和国际贸易“单一窗口”，“一表申报、一口受理、并联办事”的服务模式已成型并完善。这些都代表了与国际接轨的清晰、透明、法治化的营商环境。

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成都，地理位置相隔近2000公里。但改革经验的复制推广，没有距离。在上海自贸区示范作用下，中国自贸区渐成“雁阵”，而成都，正是“雁阵”的一员。

2017年4月，四川自贸试验区正式挂牌成立。一年半的时间，成都自贸试验区一方面抓紧复制推广前两批自贸试验区的成功经验，另一方面结合自身优势，以沿海沿边沿江与内陆地区协同开放为突破口，努力建设内陆开放新高地。

然而，不可否认的是，相比上海等东部沿海地区，成都等内陆特大型城市仍然面临诸多改革开放的难点和痛点。内陆地区如何利用自身资源，在自贸试验区底色上描绘新图景，这是摆在内陆自贸试验区工作者面前的长期课题。而紧抓制度创新，应为自贸试验区建设之魂。

首先，成都要在对欧开放和“一带一路”中起到带头和引领示范作用，加快建设西部国际门户枢纽城市，自贸试验区的改革任务，就是坚持对标国际最高标准和最好水平，建设法治化、国际化、便利化的一流营商环境。

以负面清单管理为核心的投资管理制度是自贸试验区对外开放的首要突破口，是真正与国际投资体系接轨。落实好负面清单制度，才能真正做到复制推广，引领自贸试验区走在开放前列。对于放管服和证照分离改革，“只需跑一次“只是手段，精髓在于打通内部信息共享机制，建立以事中事后监管为主的监管体制。这就是”开前门，堵后门“。在这些方面，内陆地区与东部地区实际上处在同一起跑线上。

其次，自贸试验区的出发点和落脚点，还是要以对外开放程度作为检验标准。

一是看是否能放尽放。事实上，“玻璃天花板”确实还存在，放管服改革仍然不彻底，没有做到横向到边，纵向到底。譬如，增值电信业务已经于2018年7月在全部自贸试验区内同步开放，外资企业渴盼已久，但截至目前还缺乏落地实施细则。二是看开放政策透明度。对负面清单的理解和解读仍然存在差异。就以对于“中方控股”的理解为例，就存在第一大股东是中方、中方资本之和超过50%、中方股份达到30%并拥有实际控制权等多种理解方式。这些都需要我们在实践中逐步统一认识。三是看营商环境实质提升。目前营商环境的改善主要以压缩审批时间和管理权限下放为主要手段，触及改革深层次利益的制度创新仍然较少。压缩时间和权限下放的效果是明显的，大幅度提高了办事效率，企业获得感和满意度都明显增强。但成都要在营商环境上领先，还是要花费大力气在系统整合政府内部资源，加强行业主管部门之间的协调沟通和信息共享，使每一项改革都能系统传导到神经末梢，在真正落到实处上下功夫。

再次，内陆自贸试验区还是要打通对外开放物理通道。随着国内基础设施建设不断推进和完善，成都空港和铁路港优势已逐渐显现。

铁路方面，到2020年，四川将形成13条出川铁路，形成成都至京津冀、长三角、珠三角等重要经济区8小时经济圈，全省铁路运营里程达6000公里以上，蓉欧快铁直通欧洲11天可达。

航空方面，成都已形成国际多直达、国内满覆盖的航空运输体系和双机场航空枢纽双节点格局，旅客吞吐量位居全国第四，跻身全球前50强最繁忙机场行列。

但要进一步扩大开放，仅靠铁路和航空在现阶段仍然不够，还是必须打通出海通道。当前，70%左右的全球经济仍然集中在距离海岸线200平方公里以内。成都提出构建“四向拓展、全域开放”立体全面开放格局，在向东、向南方向上还是要就近找到出海口，如上海港、宁波港、厦门港、广西钦州港等，面向东南亚，面向太平洋。可喜的是，四川省委已经出台《关于畅通南向通道深化南向开放合作的实施意见》，正在大力发展陆海联运，深化与沿海沿边口岸的合作。

成都国际铁路港 图片来源：张建 摄（资料图片）

当然，在内陆自贸试验区发展过程中，还是要坚持区位差异化，形成局部竞争优势。通过上海在新经济增长点培育的经验可以看出，始终紧紧围绕自身产业优势，抓住制度突破口，从而形成泉涌式产业发展，这种从产业细节入手、突破某一制度瓶颈从而发展新产业的做法很值得成都学习和借鉴。

一是要继续在优势产业方面主动作为，围绕产业生态圈形成较为完整的产业体系。成都是中国软件名城、国家信息高技术产业基地，电子信息产业已经成为成都第一大支柱产业。而围绕电子信息产业和互联网、新经济的深度融合，在虚拟电信业务、增值电信业务、智能硬件、物联网等产业找到制度瓶颈，花大力气解决许可申请和审批问题，形成产业突破，需要我们沉下心来思考制度创新。成都的医药产业特别是中医药产业方面优势明显。上海自贸试验区通过药品上市许可持有人制度使得上市许可和生产许可相分离，实现生物医药领域代工模式，大大加快本土创新药产业化进程。成都同样要找到中医药产业发展的痛点，放开手脚发展中医药产业。

二是找到符合自身资源优势的新经济增长点。成都正在打造世界文创名城，2017年文创产业增加值占GDP比重5.7%，千年古城和当代艺术结合的文创点睛之笔无处不在。然而目前，成都文创产业普遍小而散，具有世界影响力或国内领先的文化创意企业仍然不多见。上海自贸试验区设立后，通过海关和原检验检疫部门创新，很多海外艺术品在保税区通过自贸试验区文化贸易公司以向政府部门交纳抵押税款的方式，自由地到全国各地区巡展，极大地激发了自贸试验区文化产业发展。成都也应着力培养有代表性的文化创意产业龙头产业，把文化产业和保税优势相结合，推动天府文化创造性转化，创新性发展。

三是大力发展金融产业，优化金融发展环境。优化金融发展营商环境的关键是要抓住金融企业业务拓展的难点和痛点。国宝人寿、新网银行等金融机构不断落地成都，说明成都金融业还是具有非常大的吸引力。在这方面深入分析成都的比较优势，以“店小二”精神俯下身来做深做细金融机构落地配套服务，依托成都的产业生态环境，通过持续营造开放、透明、包容的金融营商环境，使成都成为西部地区最重要的金融机构聚集地。鼓励金融机构在成都设立全国性或区域性金融后台运行与服务机构，积极提升金融综合服务功能。私募股权投资对企业孵化培育和催化新技术的运用、新业态的发展起着相当关键的作用。成都要放开或至少减弱对私募股权投资基金设立的限制，如同“抢人才”一样去抢私募基金，争取形成集聚效应。此外，还可以进一步通过引导基金和母基金发挥资金乘数效应，以协同发展的模式带动社会资本不断进入成都。

（作者：成都高新自贸试验区管理局办公室副主任 郭雨松）