专栏│自贸试验区简史：一位自贸区官员的思考

一、自贸试验区的由来

（一）开放压力

改革开放四十年，从排斥、被动接受到主动拥抱，可以说，在国际自由贸易体系当中，受益最大的正是中国。前商务部WTO贸易谈判代表龙永图说过，时任总理朱镕基访美的时候，想和时任美国总统克林顿签署美国支持中国加入WTO的协议，中国当时作出巨大的让步，但当场还是没有签成。无论过程多么艰辛，中国加入WTO后，我们想象的产业崩溃场景没有发生，相反，我们已经是全世界唯一拥有所有门类工业企业的国家。现在我们的贸易依存度在50-70%左右波动，一旦国际贸易受阻，国际需求疲软，中国的经济就会受到严重影响。所以我们看到美国贸易保护主义抬头的时候，是中国在大声疾呼贸易自由化，主动推动WTO多边谈判继续进行。

但在2010年前后的世界不是现在这个样子。那时候的美国总统奥巴马正在推动TPP和TTIP，那时候的中国很苦恼。TPP（Trans-Pacific Partnership Agreement）跨太平洋伙伴关系协定，也被称作“经济北约”，是当时重要的国际多边经济谈判组织，前身是跨太平洋战略经济伙伴关系协定（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement，P4）。这个P4是由新加坡搞起来的，是由亚太经合组织成员国中的新西兰、新加坡、智利和文莱四国发起，从2002年开始酝酿的一个多边关系自由贸易协定，原名亚太自由贸易区，旨在促进亚太地区的贸易自由化。后来美国加入进来，立刻变成了“一哥”，拉了越来越多的国家进来。2016年2月4日，在新西兰奥克兰， 12个成员国正式签署《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)。该协议文本已经由各签署国政府官方公布。但中国作为环太平洋最大的国家之一，始终未被邀请加入TPP谈判。目前TPP已被美国总统特朗普宣布中止。

TTIP（Transatlantic Trade and Investment Partnership）跨大西洋贸易与投资伙伴协定，即美欧双边自由贸易协定，于2013年6月启动。议题涉及服务贸易、政府采购、原产地规则、技术性贸易壁垒、农业、海关和贸易便利化等。按美欧设计的目标，TTIP将是一个全面高水平的自贸协定，谈判内容包括取消所有产品的关税，实现最高水平的服务和投资自由化，减少和取消规制性障碍和非关税壁垒，制定面向21世纪的贸易新标准和新规则。从经济规模看，TTIP一旦建成，将成为全球最大的自贸区，对全球政治经济格局演变、经贸规则制定带来重要影响。TTIP至今尚未达成任何正式协议。预计在特朗普任内，也无法达成任何协议。

除此之外，还有一个中美BIT（Bilateral Investment Treaty）双边投资协定。正在谈判的中美BIT，是目前我国最高标准的双边投资协定。TPP中涉及投资的内容与美国最新BIT范本高度一致。突破TPP限制、接轨高水平协定、参与国际规则制定，中美BIT是我国的一个试金石。可以说，加入WTO是为了商品更好流通的贸易“入世”，而谈成中美BIT则是为了资本更好流动的投资“入世”。在BIT谈判桌上，美国提出了一个“准入前国民待遇+负面清单”的概念。这个概念中国此前从未涉及过，在我国的经济管理中，从来都是“正面清单”管理，就是允许你干什么。而“负面清单”是除了什么不允许之外你都可以干。

（二）内生动力

改革开放前三十年，我们主要是“摸着石头过河”。还有一句话叫“不管黑猫白猫，抓到老鼠就是好猫”。这两句话生动形象地描绘了我国改革开放前期的场景，就是没有规划，没有愿景图，没有路径，我们只知道目标是什么。至于怎么办？先办了再说。直到1992年十四大，我国才正式确立社会主义市场经济体制。十五大提出使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，十八届三中全会提出市场在资源配置中起决定性作用。这些表述证明了我们对市场、对市场经济的认识是一个逐步深入的过程。改革也同样如此。改革开放多年后，开始进入”深水区“。深水区证明我们的改革难度几何级数放大了。这时候怎么办？用开放来倒逼改革。结合国际经济形势，通过自由贸易区试验进一步扩大开放，同时深化国内改革。

在这个历史背景下，自由贸易区试验应运而生。

▲图片来源：摄图网

二、自贸试验区的历史决策

改革开放初期，就有设立“自由港”的提法。但是自由港、自由贸易区在中国的实践并不一帆风顺。“自由”一词在当时的意义是绕不过去的坎。不过聪明的中国人还是想出了办法，建立保税区，这也是有着中国特色的一个称呼。1990年9月8日，全国第一个保税区上海外高桥保税区被中央正式批准设立。1990年6月12日，当时的上海市市长朱镕基访问香港时也提到了这一点，他指出：“和现有的经济特区和经济技术开发区相比较，浦东开发开放有四个特点。第一个特点，我们以建立一个‘自由港’为目的，建立一个保证商品、人员、商船关税豁免，自由出入的自由贸易工业区。在这个区内，可以允许外商来进行转口贸易，发展批发业。这一点在其他经济特区是没有的。”

自1990年我国设立外高桥保税区以来，已先后建立起保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区、保税港区、综合保税区等6类。到2016年，中国的保税区已经有120个，现在的统一名称叫做海关特殊监管区域。这是因为它们都有一个共同的特征，拥有物理围网。

2010年前后，在中国生产力协会组织下，国内著名发展战略管理专家李泊溪带领的专家小组形成了建议上海浦东建设自由贸易区的研究报告。评审委员会对研究报告给予很高评价，上报给了时任总理温家宝。这时的浦东作为上海国际贸易中心的核心区，贡献了2009年上海全市外贸进出口总额约为2700亿美元的一半，其中口岸贸易占到全市的88%。而这些贸易主要集中在浦东的外高桥保税区，并形成了汽车、钟表、医药分销、酒类交易等十大高税收行业的专业贸易平台。

2013年3月，李克强出任国务院总理之后，首站调研就在上海。在外高桥保税区，他举目四望，给上海建立自贸区以积极的信号。2013年7月3日，国务院批准了中国（上海）自由贸易试验区总体方案。

其实，自由贸易区不是一个新名称，根据汇丰银行的研究，全球119个国家已建立超过2300个自由贸易区，出口总额超过2000亿美元，创造1亿个直接和间接就业岗位。

但自由贸易试验区则是一个新名称。重要的还有在自贸试验区的名称里上海是加了括号的。这就为第二批以致第三批自贸试验区埋下了伏笔。2015年4月，第二批自贸试验区获批；2016年9月，第三批自贸试验区获批，四川位列其中。

三、自贸试验区的主要任务

可以说，自贸试验区从出生那天起，就天然地带着改革和创新的基因。从自贸试验区的历史由来里可知，自贸试验区就是用开放来带动改革，改革改什么，陈旧的不适应生产力的生产关系。怎么改，用创新的办法改，用国际通行的贸易和投资规则改。因此，自贸试验区也是一个我国能否适应新形势下国际自由贸易投资体系的压力测试仪。正如习近平总书记对自贸区提出的要求：“大胆闯，大胆试，自主改。”也正如李克强总理指出：中国经济要培育新动能，必须进一步深化改革、扩大开放。自贸区要勇于承担先行先试的职责，当好改革的掘进机、开放的破冰船，以“三个清单”为突破口，大胆地试，使权力做减法，给责任做加法，为市场做乘法，用更高水平的改革开放释放经济发展的潜力。

从这个角度看，无论试还是改，归根结底就是制度创新，制度创新的目标在哪里？国际通行规则。最终，自贸试验区的制度创新任务总结为四项：以负面清单管理为核心的投资管理体制；以贸易便利化新规则为重点的贸易监管体系；扩大开放和风险防范相结合的金融创新制度；以事中事后监管为主体的市场监管体系。这四项制度创新和改革也要求必须有相应的政府治理改革相配套，和与此相适应的法治环境相配套。因此，对政府治理改革和法治环境也提出了相应要求。这些在上海自贸区的全面方案和深化方案中都体现出来，也在第二批、第三批自贸试验区的总体方案中体现出来。

1、以负面清单管理为核心的投资管理体制。从2013年第一版190项负面清单，到2017版负面清单的95项，削减了超过一半。我们对负面清单的理解和认识也逐步加深。同时推进服务业扩大开放第一批23项措施和第二批31项开放措施。探索境外投资管理体制改革，3亿美元及等值货币以下项目不需审批，只需在自贸区备案就可对外投资。实施先照后证的工商行政管理体制改革和“单一窗口”措施。

2、以贸易便利化新规则为重点的贸易监管体系。这里的贸易便利化主要指的是国际贸易便利化。就我国而言，统一的国内市场早已形成，因此在内贸领域不存在贸易便利化问题，只涉及内贸成本问题。国际贸易便利化和国际上的自由贸易港的意义一致，就是在海关监管上实行“一线放开，二线安全高效管住”，实现境外、海关特殊监管区域、境内非特殊监管区域之间货物、服务贸易的便利往来。

3、金融创新制度体系。在自贸区，以央行为首的金融监管部门首次将“宏观审慎监管”纳入实践。在风险可控的情况下，稳步实施利率市场化改革和人民币国际化进程。或者说，风险控制的底线在哪里，金融创新的边界就在哪里。

4、事中事后监管体系。我国长期以来实行“正面清单”，也就是重事前准入，轻事中事后监管。造成的就是准入困难，一旦准入后想让企业退出也不容易。这和国际通行的投资规则也不符合。因此，在放开事前准入后，事中事后监管体系就变成急需补足的短板。这方面，一是鼓励企业自律基础上的信用信息约束机制，二是建立信息互联互通的协同监管机制。

▲图片来源：摄图网

四、自贸试验区改革的法治保障

这次自贸试验区改革创新的特点还在于始终强调依法改革，改变那种“做了再说”的思想。在自贸试验区设立之初，经全国人大授权，国务院在自贸试验区范围内暂停实施对负面清单外的外商投资暂时停止实施外资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法等3部法律有关规定，暂时停止实施文物保护法的有关规定。

截至2016年，国务院已经在自贸试验区范围内调整51项法规。按照《国务院决定在自由贸易试验区暂时调整有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章规定目录》（以下简称《目录》），调整主要包括两大方面内容：一是在自贸试验区内调整相关法律法规，确认外商投资备案制；二是调整外商投资产业指导目录部分内容，确认四大自贸试验区内涉及钢铁、旅游、文化等领域的开放内容。《指导外商投资方向规定》《外国企业或者个人在中国境内设立合伙企业管理办法》等规定了若干需要审批或者核准的内容，如《国务院关于进一步做好利用外资工作的若干意见》中规定，《外商投资产业指导目录》中总投资（包括增资）3亿美元以下的鼓励类、允许类项目，除《政府核准的投资项目目录》规定需由国务院有关部门核准之外，由地方政府有关部门核准。在四个自贸试验区内，上述规定调整为“在负面清单之外的领域，暂时停止实施外商投资项目核准（国务院规定对国内投资项目保留核准的除外），改为备案管理”。此外，对《外商投资产业指导目录（2015年修订）》等规定的一些限制条件，《目录》也进行了调整。

这些法律法规的暂停实施和调整，一方面保证了法律法规的严肃性，就是法定权利必须尊重。调整和暂停实施也必须经过法定程序。二是依法保障自由贸易试验区有关改革开放措施依法顺利实施，使自贸试验区的试点能够依法依规进行，不再摸着石头过河。三是做到风险可控。试验就有成功有失败，成功的经验立即复制推广，迄今为止国务院已经在全国范围内复制推广了三批自贸试验区的改革创新经验；失败的也能做到控制范围、控制规模，不形成地区性系统性的风险。

五、星星之火可以燎原

自贸试验区存在的意义就是试验。试验失败了，风险可控。试验成功了，就要“可复制、可推广”。复制推广的经验多了，就证明国际通行的投资贸易规则在中国一样有生命力。就像上世纪90年代末中国加入WTO时一样，怀疑论者和悲观论者都认为中国加入WTO后相当一部分产业必将哀鸿遍野。事实证明他们错了。从2015年1月国务院公布第一批上海自贸试验区可复制可推广经验开始，三批自贸试验区已经复制推广了100多条经验。同时，2015年的资本市场波动和其后的外汇储备下降也证明了在风险可控范围内的试验是值得的，自贸试验区内的试验能够为我们提供压力测试，让我们认清风险点和薄弱点，从而加强和改进包括金融监管在内的事中事后监管工作。

这些有益的试点，可以让我们做到：一是积极转变政府管理理念，以开放促改革，结合本地区、本部门实际情况，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位等问题，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府作用。二是逐步构建与我国开放型经济发展要求相适应的新体制、新模式，释放改革红利。最终达到促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合。我们相信，星星之火，必将燎原。

（作者：成都高新自贸试验区管理局办公室副主任 郭雨松）