每经专访财政部财政科学研究所原所长贾康：分税制改革是里程碑式突破

1994年分税制改革的确定对于我国建立公共财政体系和推进市场经济体制改革具有里程碑意义。财政部财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康正是这场变革的亲历者，也是推动者之一。

早在上个世纪80年代后期，贾康就高度认同分税制改革之路。1986年，贾康提出：以分税制为基础的分级财政是我国财政改革的方向，必须改变“分灶吃饭”的财政体制。1990年，从美国匹兹堡大学进修回国后，他所写的《分税制改革与中央地方政府间的关系》一文受到时任财政部部长王丙乾的高度重视，并写下了长长一整页批语。

值得注意的是，近年来不少观点将地方隐性负债、过度依赖土地财政等问题归咎于分税制改革。对此，贾康向记者直言：“这是把板子打错了地方，问题出在分税制的落实（不够彻底）而不是分税制本身。”

2002年，贾康在与中国财政科学研究院副院长白景明合作的《县乡财政解困与财政体制创新》一文中就指出：“县乡财政困难”的源头在于“五级财政、五级政府”的行政体制和财政层级构架，使得分税在其中无法落实。贾康提出标本兼治、治本为上的思路，从财政体制创新入手解决县乡财政困难问题，通过财政层级扁平化——将五级渐次归为三级，进而摆脱体制难题，扫清改革障碍，走上真正的分税制和健康循环之路。这篇文章获得2003年中国经济学界最高奖——孙冶方经济科学奖。

在分税制改革之初，贾康及其团队的调研情况如何？分税制改革对当前的财税改革有何镜鉴？《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）对贾康进行了专访。

分税倒逼地方产业升级

NBD：从上个世纪80年代末开始，您就高度关注分税制，是什么促使您主张分税制改革？

贾康：我从上世纪80年代末开始高度认同要走分税制的道路。当时，我们的经济体制是行政性分权，它的特点是：在政府和企业的关系中，各级政府都有自己控制的企业。比如北京有中央的企业、市的企业还有区的企业，各级行政机关都以“婆婆”的身份出现在企业面前。按照行政隶属关系，“媳妇”的收入要交到“婆婆”的手里。

而分税制，改革的实质是将我们的经济体制从行政性分权转为经济性分权。当时，两步“利改税”之后、分税制改革之前，实行的是“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制。这不同于分税制，因为税还是按照隶属关系来划分，企业归属哪级政府，税就交给哪级政府。

分税制改革之后，企业不分大小、不论行政级别，法律面前一律平等，该交国税交国税，该交地税交地税，税后可分配的部分按照产权规范和政策环境由企业自主分配，从而真正为企业划出了一条公平竞争的起跑线。

在处理政府和企业、中央与地方的基本关系上，分税制改革是一个里程碑式的突破。分税制后，淡化企业行政级别，企业的厂长经理通过竞争机制上岗、在市场环境下培育企业家，跨所有制、跨隶属关系、跨地区的企业兼并重组等，才能够顺理成章地发展起来。

NBD：您认为改革最艰难的是哪个阶段？改革实施初期，各方反应如何？

贾康：最艰难的阶段应该是1993年下半年，改革方案究竟怎么定需要反复斟酌。当时的高层请专家研究，国内外都查不到对财政体制和所有的税制同时进行重大改革的先例。实践证明，我们改革的预期效果较好，风险控制得更低，改革相对平稳地过来了。

1994年开始实施改革，在增值税方面，很多地方还不适应。前三个月90天时间里，财税部门下发了80多个文件进行政策微调，包括各种各样的具体规定。最困难的时期相对平稳地过去，大家才换了一口气，可以跟踪做全面调查。当时财科所兵分六路，调研分税制在各地的具体情况。

我当时去云南这一路调研，云南1993年财政收入达到205亿元，前一年仅110亿元。我们去当地财税部门，问他们如何实现这么高的增幅，他们预算处长给我们分析了一通。大意是说，云南经济系统的同志素质比较高，云南的干部很有战斗力。我认为这些都是不着边的总结，只是拿来应付一下。

在云南调研了十几天，最主要的感受是，云南是个“烟财政”。烟的消费税100%变成中央的，增值税75%是中央的，他们只好靠（做大）基数来过渡，靠基数还是能过活。我的感受是，地方（对分税制）怨而不怒，相对平稳地接受了。

还有一点重要的感受就是，分税制改革倒逼贵州、云南等多地改变产业结构，以前靠酿酒、卷烟的单一产业结构难以为继，必须考虑产业的升级改造。

分税制应向纵深推进

NBD：分税制改革有什么时代背景，给财政体系带来了什么影响？

贾康：当时下决心进行改革有一个很现实的压力，就是中央财政已经被逼到无路可走、难以为继的地步了。当时中央高层一致认为，必须在体制上有大动作。1980年“分灶吃饭”后，财政实行包干体制，说是“一定五年不变”，实际上是频繁变动。到20世纪90年代初，中央已先后三次向地方借款。所以说，分税制改革也是被“逼出来”的。

1994年分税制改革推出之后，不再按行政隶属关系组织财政收入，并且将原来的40多种税减并到20多种，改革的力度、难度、决策层的决心之大世所罕见。后来的实践证明，这么大的改革动作，风险比预计要小，成绩比预想要好。

从数据上看，中央、地方的收入都在强劲增长，但地方特别是县乡基层却出现了明显的财政困难。比如，2000年前后，当时2000多个县级以上单位中，有1000多个县存在工资欠发问题，地方财政困难对经济生活的影响引起了各方高度关注。

NBD：您多次表示，分税制改革对我国财政经济的影响是里程碑式的，但近年来分税制运行中出现的各类问题也引发了一些争议。例如，地方隐性负债、土地财政依赖、基层财政困难等问题，使1994年推行的分税制饱受批评，您对这些是如何看待的？

贾康：出现这些问题的根源绝非分税制的推行，而是因为省以下至今迟迟不能真正进入分税制状态，实际沦为分成制与包干制，不能适应市场经济目标模式。

省以下分税制迟迟不能真正贯彻，是因为省以下还有市、县、乡镇，加上中央，整个政府财力分配体系中至少有五级。以二十个左右的税种实行五级“分税”，在技术上是无解的。因此，1994年以来实际仅在中央和省之间维系了分税制框架的基本规范，而省以下未能落实。往前看，出路在于逐步推进“乡财县管”和“省直管县”，把财政的实体层次减少到三级，使省以下的分税制由无解变有解。

NBD：分税制改革后，财政收入占GDP的比重与中央财政收入占全国财政收入的比重都明显提升，您对此有何看法？

贾康：分税制有效地调动了中央与地方的积极性。此外，因口径变化，逐渐把原来在预算外的收入纳入了预算，所有的政府财力全都在预算内。这是“三（预算内、预算外、制度外）而二（预算内、预算外）、二而一（预算内）”的思路，1996年“三而二”框架被官方确立，到2012年，国家全面取消预算外资金，改革推进到“二而一”。

在中央财政方面，我国现阶段中央收入占比为50%偏弱，无论与其他代表性国家相比，还是与我国中央政府所承担的宏观调控职责相比，这一比例都可说并不高。支出总盘子中，中央占比现在仅约为15%。地方支出占比高，主要体现的是借助中央政府之手把主要由发达地区贡献的财力，支付给欠发达地区，以平抑区域差异。无论是考虑到“实现共同富裕”，还是法治社会下的“基本公共服务均等化”要求，都客观地需要运用这种转移支付手段，对财政资金余缺自上而下地在政府间进行适当调节。

分税制改革之后，企业不分大小、不论行政级别，法律面前一律平等，从而真正为企业划出了一条公平竞争的起跑线。——贾康

往前看，出路在于逐步推进“乡财县管”和“省直管县”，把财政的实体层次减少到三级，使省以下的分税制由无解变有解。——贾康