每经专访中国财政科学研究院院长刘尚希：深化财政改革要强化央地两级治理架构

改革只有进行时没有完成时。对中国经济格局影响深远的分税制改革，至今已走过了24个年头。当前，财税改革面临新要求：加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。

分税制的框架和规则延续至今，许多专家盛赞当年分税制取得的巨大成就，但也有不少人认为分税制造成了县乡财政困难、地方过度依赖土地财政等问题。就之前的分税制改革能为如今的财税改革提供哪些经验镜鉴以及分税制改革当前所面临的一些争议，《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）对中国财政科学研究院院长刘尚希进行了专访。

刘尚希对分税制改革作出了颇高评价，他认为1994年的分税制改革是我国改革史上的经典之作，对当前进一步推进改革具有重大现实意义。

改革史上的经典之作

NBD：您能否介绍一下1994年的分税制改革背景和意义？

刘尚希：1993年下半年，以分税制为核心的财税改革就开始了紧锣密鼓的筹划。由于涉及地方利益，这项改革面临巨大阻力，是当时五大改革中最难的。

深入实际是这次改革的特点之一，由于做了全面深入的调查研究，通过充分的沟通、交流和协商，在理解的基础上达到谅解，在谅解的基础上形成共识，最终制定的改革方案符合实际。分税制改革在后来的实施过程中基本上没有变形走样，即得益于此。

这次改革从启动到实施，时间并不长，但由于有国务院领导坐镇一线直接指挥，抓改革的力度很大，形成了一项既符合市场经济要求同时又能解决中央财政困难的新体制；既利于长远发展，又解决了当时的紧迫问题。可以说，1994年的分税制改革是我国改革史上的经典之作，对当前进一步推进改革仍具有重大现实意义。

NBD：这次改革起到了哪些作用？

刘尚希：大家时常用“木桶原理”来说明事物的系统性以及短缺要素的决定性作用。分税制在我国社会主义市场经济体制框架中的作用，就是木桶底部的那块木板。无论竖立的木板多么长、多么整齐，倘若缺了木桶底部的那块木板，问题的性质就变成了能不能盛水，而不是能盛多少水。

对任何一个国家来说，财政体制都是木桶底部的那块木板，是一个国家的制度基础。建立社会主义市场经济体制，首先要干的事情就是打好这个基础。1994年的分税制改革干的就是这样的基础性工作，为整个社会主义市场经济体制框架的搭建及后续完善提供了制度基础。

分税制改革还为市场经济的公平竞争提供了基础。1994年之前，受“财政包干”影响，不少企业甚至一些行业整体不缴税。企业之间苦乐不均，根本谈不上公平竞争。在这种情况下，要建立现代企业制度，让国有企业成为自主决策、自担风险的微观主体是根本不可能的。不建立符合市场经济要求的税制，企业改革就无法推进，调整中央与地方的财政关系也缺乏现实可行性。

此外，分税制改革为国家的长治久安打下了基础。改革前，中央收入连本级支出都难以满足，平衡地区财力差距更是无法实现，也不可能去促进基本公共服务的均等化。分税制改革使中央政府有了调节地方财力差距的能力，也为现在实施基本公共服务均等化提供了一个大前提。

地方改革不必“一刀切”

NBD：不少观点认为县乡财政困难、地方土地财政依赖等问题是分税制导致的，您对此有何看法？

刘尚希：目前分税制还不完善。但1994年的分税制改革，只能是在当时的历史条件下，解决当时能够解决的问题。对于当时不具备改革条件或当时还未充分显现出来的问题，现在责怪当时没有解决，那是不讲道理。

例如，“县乡财政困难是分税制造成的”就是个伪命题。算大账，地方财政支出占全国财政支出的比例现在有80%多，说明大部分钱是地方在花。

那为什么独独是县乡财政困难呢？1994年的分税制改革本来就是针对两个层次：中央与地方，而不是针对五级政府，但省以下的改革机械地照搬了中央与地方的分税制模式，层层分税，导致层层集中，而办事的责任却是层层下移，甚至是层层加码。这导致基层政府要办的事情很多，但钱却不够用。

另外，有人认为，分税制把地方搞穷了，逼得地方卖地、乱收费，这个也是伪命题。在城镇化过程中，政府需要供应土地，即使中央一分钱不要（把财税）全部留给地方，地方也需要以出让土地使用权的方式来供应各种建设用地。显而易见，地方政府卖地与分税制毫无关联。

NBD：您认为当前的财税制度需要哪些改革，分税制应该如何完善？

刘尚希：在财政改革中，中央与地方财政关系越来越成为主要的矛盾和问题，所以它必须排在改革的首位。

从国家治理角度来看，深化财政体制改革，需要构建两级治理架构。我国在国家治理架构上主要是两个层级，即中央与地方。而地方是一个整体，省级、地市级、区县级、乡镇级之间的权限划分在不同地方可以不同。

首先，国家层面的财政体制要与国家治理架构相适应，即中央与地方之间的财政关系改革仍要坚持分税制，这一点不能动摇，其基本框架依然适用于中央与地方之间行政分权的要求，符合激励相容原则，有利于调动地方积极性。

其次，地方层面的财政体制改革，不一定要照搬国家层面的分税制，可以因地制宜。因为地方内部不具有同质性，比如，我国在行政体制上有省、自治区、直辖市、特别行政区等不同存在形式。此外，各地在人口规模、区域面积、经济发展水平及发展条件等方面差距甚大。因此，分税制无法从国家层面贯穿到地方内部的各级政府之间。我认为，地方财政体制可以有地方特色，应该因地制宜而不必搞“一刀切”。