基建投资转热 平衡风险是关键

周煜祺

今年上半年，中国经济运行稳中有变，面临一些新问题新挑战。

一方面，上半年我国内需有所下滑，债务问题风险不断暴露，使得经济下行压力加大；另一方面，贸易摩擦导致外需环境短期难有改善，为今年我国经济增加了新的不确定性。如何破解当前经济发展困局已然成为重中之重。

在这种关键时期，7月31日召开的中共中央政治局会议对下半年我国经济定调“六稳”——稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期。其核心要义就是确保稳定今年我国经济增长。

而实现稳增长的重大政策之一就是在下半年将加大执行积极的财政政策。政治局会议提出，财政政策要在扩大内需和结构调整上发挥更大作用。把补短板作为当前深化供给侧结构性改革的重点任务，加大基础设施领域补短板的力度。

而就在此前一周的7月23日，国务院常务会议也明确提出，围绕“补短板、增后劲、惠民生”推动有效投资措施，包括以下几点重要调整：一是积极的财政政策要更加积极；二是稳健的货币政策要松紧适度；三是加快国家融资担保基金出资到位；四是坚决出清“僵尸企业”，减少无效资金占用。

层层递进的政策变化显示，以稳定增长、活跃市场、促进内需、集聚社会资源加大投资为目标的各种政策微调，将会逐步出台、落地，并付诸实施。市场普遍认为，下半年积极财政将加大力度，基建、减税双管齐下。因为扶持基建不仅能帮助稳定经济，本身也是供给侧结构性改革“补短板”的重要内容之一。

种种迹象显示，我国新一轮基建投资已经逐渐启动。目前，我国宏观经济政策开始部署预调微调的情况下，在稳中求进总基调下，货币政策、财政政策、行业政策等将综合发力。综合财政部、国家发改委等宏观经济部委对政策调整密集发声所释放的信号，“稳投资+补短板”将是下半年稳增长的关键点。我国有望很快出台更多举措，来增加对投资的信贷支持，以缓解投资放缓给经济前景蒙上阴影的担忧。

从全国角度来看，在“强内需”和“松基建”预期之下，“交通扶贫”、“乡村振兴”等投资项目跃跃欲试。

以铁路投资为例，在铁路机车车辆投资增长和基建潮加速推进的双重刺激下，2018年铁路固定资产投资额有望重返8000亿元以上。按照中国铁路总公司2018年工作会议作出的原计划安排，2018年全国铁路固定资产投资为7320亿元，其中国家铁路7020亿元；投产新线4000公里，其中高铁3500公里。这一投资额也是自2014年以来最低的一年，较上一年减少8.5%。

而最新信息表明，铁路实际投资额有可能较原计划一举增加近10%。2018年上半年以来，铁路总公司客、货运量大幅提升，机车车辆投资计划不断追加；随着近期中央政治局会议和国务院常务会议重提基建投资，铁路基建工程项目也有望加速推进。

图片来源：视觉中国

数据显示，2018年前7个月，全国铁路固定资产投资完成3750亿元，进度比去年增长3.5%。前7个月中铁总已完成全年投资额任务的51.23%，而对比2015年至2017年，前7个月分别完成全年任务的39.93%、46.22%和47.56%，这说明2018年铁路固定资产投资加速推进步伐已相当明显。

从惯例上看，铁路投资在年度中呈前低后高走势。近几年来，铁路下半年固定资产投资完成额一般占到全年任务的60%甚至是70%。随着2018年下半年一批新基建项目的开工建设，铁路建设投资有望继续回暖。根据国家“十三五”规划，至2020年，中国铁路总里程将达15万公里；而远期规划到2025年，中国铁路总里程将达到17.5万公里，其中高铁营业里程将达3.8万公里。

从地方角度来看，全国各地对政策向基建发力也抱有很高热情。

近期，多地相继召开重点项目投资工作推进会，不少省份还发布补短板重点项目投资计划。比如广东省发改委发布九大类18个项目，总投资额超过1.9万亿元；江苏省在6月底发布了补短板投资计划，要求确保年底投资3600亿元以上；还有湖南省永州、山西省运城、河南省驻马店等地区无一例外地提出在交通基础设施上大做文章。

从今年地方两会披露的2018年基建投资计划来看，31个省（自治区、直辖市）今年基建的预期投资已超过了4万亿元。需要注意的是，7月以来，仅13省市发布的重大工程和重点工程半年报就显示，上半年完成投资达到34175.27亿元。由此可见，下半年基建投资大概率将出现反弹。

毋庸讳言，基础设施建设及相关投资，在经济高速增长期是推动我国经济增长的“生力军”。去年我国经济增长的乐观表现，就与基础设施建设维持较高强度有关。今年以来，在降低债务、防范风险的大背景下，基础设施建设项目面临与以往有所不同的环境，上半年同比增长7.3%，增速比今年1至5月和去年同期分别回落2.1和13.8个百分点。

当前我国经济增长放缓、有效投资不足的现状，决定了仍有必要继续保持一定规模的基建投资。实际上，国内基础设施建设仍有许多需要补短板的地方，特别是在中西部地区和广大农村地区。即便是在经济发达地区，不少基础设施也需要补充、完善，比如城市管网、海绵城市等。而从中长期来看，我国基础设施投资仍然有巨大的空间和潜力。

从某种程度上说，我国基础设施投资增速出现持续放缓，既与同比基数相对较高有关，也与防范化解重大风险有关，是经济运行的客观规律使然。但我国实际基建投资需求依然很大也是客观的现实。

环视全球，我国仍处于工业化和城镇化快速发展阶段，交通、水利、能源、信息、管网等基础设施领域仍然存在不少短板，发展不平衡不充分的问题还比较突出。数据显示，目前我国基础设施人均资本存量只有西方发达国家的20%~30%，而西部贫困地区基础设施存量只相当于全国平均水平的约一半。

全国投资项目在线审批监管平台的数据显示，今年1月至6月，全国拟建投资项目新增13.3万个，同比增长15.6%。拟建投资项目投资额新增27.3万亿元，同比增长11.1%。现在看来，下半年政策或从两个方面稳基础设施投资：

一是加快地方政府专项债券发行。今年前7个月，我国地方政府共发行专项债超过5000亿元，相比全国人大批准的全年1.35万亿元的额度，尚有约8000亿元规模有待年内释放。

二是稳定融资平台贷款来源。国务院常务会议明确了基建项目的资金来源侧重于地方盘活存量资金，同时“引导金融机构按照市场化原则保障融资平台公司合理的融资需求，对必要的在建项目要避免资金断供、工程烂尾”。据悉，针对小微三农的国家融资担保基金已于7月底正式落地，初期注册资本661亿元。其中，财政部持股比例高达45.39%，其余还有20家银行、保险等机构入股。

基础设施投资可分为经济和社会两个层面，在一般意义上，指的是为社会生产和居民生活提供公共服务的服务系统都是基础设施，比如交通、邮电、供水、供电等，而科研与技术服务、园林绿化、环境保护和文化教育也是基础设施。

在我国，与经济增长紧密相关的基础设施投资，主要是“铁公基”。为了确保经济增长率，在关键时刻“保增长”，最重要的基础设施项目就是“铁公基”。不可否认，改革开放至今，我国经济能取得巨大成绩和进步，无疑是得益于对外开放和对内改革。但以“铁公基”为代表的大量基建投资，对促进我国经济发展的确发挥了不可替代的作用，也取得了有目共睹的成效。

不过基于防范风险的考虑，当前期待财政政策在扶持基建方面更有所作为的时候，也需要切实处理好几个现实问题。

第一，基建投资的资金来源。一般来说，基建投资资金来源分为国家预算内资金、国内贷款、利用外资、自筹资金和其他资金。其中，自筹资金是基建最主要的资金来源，近年来自自筹资金占比均超过60%，对基建投资影响较大。

随着7月资管新规细则落地，以及宽信用的政策转变，将令城投债融资环境大幅好转，城投债发行有望加快。不过需要注意的是，当前一些地方经济面临着发展困境，比如缺资源、缺手段、缺人才。在资源方面，主要是缺钱、缺土地空间、缺好的企业；在手段方面，主要是缺融资渠道；在人才方面，城市化背景下大家都在抢人，很多基层地方人才奇缺、劳动力短缺。如何解决基建投资的资金来源，亟待各地创新思维。

第二，对基建投资规模要适度控制，合理布局基建投资分布，最好根据不同地区的实际情况和经济发展程度“因地施策”，梯次推进基建为好，在有需要的时候才推基建。此外，需要高度关注基建投资的负债方式和负债规模，如果债务扩张太大、太快，风险也会迅速累积。

第三，基建投资会占用资源，而我国的经济转型也需要有大量资源来配合，也要求资源使用方式的转型。鉴于此，积极的财政政策也必须发力诸如科技创新、生态环保以及社会人力智力投资、医疗、扶贫等一些关键领域和环节。这些领域仍存在着不少短板亟须弥补，相关投资需求体量巨大。这实际上也反映出投融资体制改革、投融资效率和投融资风险问题，反映出政府投资结构还需要进一步优化。

第四，基建投资应重点聚焦在“补短板”上，一方面全盘考虑区域发展平衡以及城市群的发展策略，另一方面还应与三大攻坚战中的精准扶贫和污染治理两大重点任务相结合，增加贫困地区的交通网络设施、水利防灾设施、城市地下管网和环境污染治理等领域投资，加大乡村振兴等领域建设投入力度。

第五，应注意充分发挥民营企业的作用。事实上，从多个方面来看，导致我国经济当前问题的并不是去杠杆，而是因为政府主导的经济力量大幅上升，导致了资金大量流入国企和政府部门，而民企获得资金较少。

比如在融资领域，国企一般比较容易而民企相对更难。目前我国的广义货币M2总量（存量）已接近180万亿元人民币，银行的总资产超过250万亿元，这说明目前我国的存量货币总量足够大。目前企业部门融资难，不是融资总量问题，而是融资结构的问题。此外，政府主导的基建投资飙升，使得信贷资源主要流向政府主导的国企，而制造业投资占比下滑，使得民企缺乏信贷资源。

可见，要摆脱我国经济的现实困局，实现稳投资的预期目标，必须调动国有企业和包括民营企业在内的其他各类所有制企业的活力和创造力。国企民企之间不应该是“谁进谁退”“此消彼长”，而应该是共同做大蛋糕。只有国企民企齐头并进，经济总量更大、发展质量更优，人民才能从中得到更多实惠。 （作者系资深财经评论员）