深圳“二次房改”对其他城市有重大示范意义

李宇嘉

6月5日，深圳市住建局发布《深圳市人民政府关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见（征求意见稿）》，引起巨大反响。业内普遍认为，这是深圳市的“二次房改”，它将深刻影响深圳房地产市场，构建楼市管理长效机制，抑制投机投资，并为其他城市甚至国家住房制度改革提供借鉴。

党的十九大明确了我国住房制度改革方向，即“多主体供给、多渠道保障、租购并举”。2017年底，政治局会议研究部署2018年经济工作，提出“加快住房制度改革和长效机制建设”，并作为2018年要着力抓好的重点工作，强调“力争取得明显成效”。

2018年是改革开放40周年，也是“房改”20周年。作为我国改革开放的窗口，也是住房市场化、货币化改革最先开始的城市，深圳在住房改革上创造了很多“第一”，比如第一家房地产公司、第一笔按揭贷款、第一家物业公司等。目前，在住房市场化改革、住宅产业化及社区打造、公共配套等方面，深圳确实走在全国前列。

但是，经过40年高速发展后，深圳已进入高度城市化阶段，土地开发强度（建设面积/市域面积）达到47%，逼近生态控制线。与此同时，深圳也是国内人口、产业吸附能力最强的城市。2017年，深圳每平方公里的GDP产值高达9.76亿元，位居全国第一，是第二名上海的两倍多。在这种情况下，深圳市的常住人口从2000年的701万增长到2017年的1400多万。近几年，创新和新兴产业成就了深圳，深圳每年新增常住人口在50万~60万，同样位居全国第一。

当逼仄的空间遇上最年轻的城市人口（平均年龄33.5岁）、最具有吸引能力的产业、宜居的环境时，也造成深圳房价易涨难跌的格局。每有政策松动预期或风声，深圳房价往往率先反弹。

自2016年以来，尽管在调控政策高压下深圳房价相对稳定，短期“需求过旺-房价上涨”的循环被控制住，但市场对未来房价的乐观预期并未发生大的改变。

图片来源：视觉中国

但问题是，房价过快上涨，已导致深圳房价、人口、产业、城市出现恶性循环、甚至“空心化”的趋势，即房价上涨，空间“房地产化”（工业区改造）、居住高成本、产业外迁。

早在2009年，深圳就开始走上存量盘活之路，90%新房靠旧改供应。但是，在房价高企的今天，加上“房住不炒”的顶层设计，靠涨价覆盖旧改成本的模式已经很难再推下去。一旦空间腾挪不了，就无法支撑人口-产业-城市的良性运转。

深圳走过的路，其他城市也很有可能步其后尘。现在全国很多城市都在看深圳，如果深圳能够打破当前的困境，其意义配得上“二次房改”，也不枉为改革窗口、试验田。

深圳本次出台的文件最大亮点就是重构住房体系，即对房改20年来以市场化供应商品住房的模式进行纠偏。今后政策性支持住房和商品住房的比例设定在60%：40%。可以看出来，深圳市试图在贯彻“房住不炒、租购并举”的原则基础上，从顶层设计打造“人口-产业-城市”良性发展的新住房制度，并通过“八大供应渠道”、“六大保障渠道”来确保顶层设计落地。

在供应渠道上，深圳既强调市场和增量，更强调政府和存量；而在保障渠道上，既响应了深莞惠都市圈、深汕新区带来的宝贵土地资源，也响应了深圳轨交快速延伸在空间上的突破效应，体现了尊重历史和现实。

事实上，如果我们搜一下深圳“十一五”、“十二五”住房建设规划可以发现，无论是改变住房供应跛足现状（商品房和保障房“一强一弱”），增加人才住房、保障性住房，还是拓展土地和空间资源，上述数量“上台阶”的描述、“八大供应渠道”、“六大保障渠道”中的措施等，都有所涉及。但是，一分部署，需要九分落实，而规划最后的落实效果往往并不理想，最突出的就是保障房项目落地和实际供应量没有完成。

通过调研可以发现，“十二五”期间国家3600万套保障房任务下，分解到地方的硬性任务（土地供应、住房供应），最后都有追求“数量目标”的嫌疑，很多项目供应在偏远和配套不完善的地方，“空置”和落地不足的现象并存。

笔者认为，这背后还是一个老生常谈的问题，比如新增供地不足、存量盘活不了、配套难以落实。事实上，这一现象的根源有二：

一方面，深圳有保产业用地的约束。近年来，深圳开展了大规模的城市更新，很多产业园区升级改造，“房地产化”的现象也有出现（比如公寓式办公、分割出售的创新性产业用房等）。值得注意的是，各地都在以空间让予引进产业，深圳确立了保留至少30%（270平方公里）的产业用地的红线。对于工业园区为主的深圳来说，保持产业用地，就得减少住宅用地。

另一方面，在高度城市化的背景下，空间逼仄让住宅需要的公共配套难以落地，特别是需要独立供地的学校、医院、社区等，而存量盘活需要的规划调整阻碍太多，这些都让存量盘活无法落实。

此外，深圳与东莞、惠州在房地产市场上已实现一体化，东莞和惠州60%的商品房卖给了深圳居民。但是，地方政府对于跨界区域的一体化规划、公共服务均等化、轨道交通无缝对接等，多数还停留在图纸上、政府协调会议上。

跨界区域配套滞后，导致劣币驱逐良币，购房人群多以投资性购房为主，变相恶化了深圳区域的供求矛盾、拉升了房价上涨预期。

从本质上讲，引进产业也好、吸引人才也好，都有客观性，无可厚非，但很常见的现象是：地方政府对经济增长、产业绩效的关注，大于对住房供应的关注。

深圳提出人才住房，目的在于吸引人才，这与国内二线城市近期如火如荼的人才政策并无本质差别。基于各种现实的因素，通过各政府之间协调以推进人口、产业在空间上重构变得无比艰难，基于利用效率最大化的土地供应难以在深莞惠三地间推进。

目前，深圳存量住房有5.04亿平方米、1041万套。按照常住人口计算，几乎达到人均一套房，这样的住房供应规模在国内难有第二个，难道深圳的房子不够吗？问题到底出在哪里？

问题的关键就是占了总供应51%的城中村，被认为配套不够。试想，面对那么高的房价，低廉的城中村才是深圳吸引人才、降低就业和生活成本的最大利器。当前的解决之道无外乎两个：要么大规模减少产业用地保有量，增加住房用地；要么就拆掉城中村，增加所谓的合格住房供应。

先看前者，基于经济增长业绩考虑，减少产业用地对地方政府来说不是上策；再看后者，任何盘活和再利用都意味着成本增加、房价被推高、低廉住房供应减少。

笔者认为，深圳的转型升级已经取得了很大的成果，现代服务业对经济贡献超过70%，未来是否还需要那么多工业用地空间、是否还要保持那么多的大项目、大企业，值得更精细的规划。本次深圳的“二次房改”值得赞赏，但需要突破的地方还有很多，顶层设计只是万里长征的第一步，接下来要解开症结还需要更艰苦的探索。（作者为资深地产研究人士）