银川西夏区近25亿打造特色小镇项目 竟通过政府购买服务形成19亿隐性债务

一个总投资24.9亿元的特色小镇项目，通过实质违规举债行为获取到的资金就高达19.65亿元，在总投资中的占比高达78.9%——根据审计署近日通报的案例，宁夏银川市西夏区违规与项目承建企业签署政府购买服务协议，并承诺将19.65亿元购买服务价款纳入银川市财政预算，形成政府隐性债务。

地方政府变相举债方式多样，通过购买服务变相举债绝非个例，其违规方式和途径具有一定共性。为此，《每日经济新闻》记者特别针对该案例进行了深入的调查研究。

邹利制图

隐性债务占总投资比重近八成

根据审计署近日发布的《2018年第2号公告：2017年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》，宁夏银川市西夏区违规与项目承建企业签署兴泾镇回乡风情特色小镇城镇化工程项目政府购买服务协议，并承诺将19.65亿元购买服务价款纳入银川市财政预算，形成政府隐性债务。

这到底是个什么样的项目？

在《西夏区文化体育旅游局2017年工作总结暨2018年工作要点》中，加快兴泾镇特色回乡风情小镇建设是2018年西夏区推进旅游景观全域优化的工作要点之一。项目计划于2017至2018年建设完工。

《每日经济新闻》记者在银川市政府网站上发现，2017年，西夏区启动实施兴泾镇回乡风情特色小镇项目，项目总投资24.9亿元，年内计划建成14万平方米安置房，并完成自来水厂、污水处理厂等建设。

审计结果显示，银川市西夏区违规与项目承建企业签署兴泾镇回乡风情特色小镇城镇化工程项目政府购买服务协议，并承诺将19.65亿元购买服务价款纳入银川市财政预算，形成政府隐性债务。

按以上公开披露信息计算，该项目通过实质违规举债行为获取到的资金，在总投资中的占比高达78.9%。

目前这些项目进展如何？根据2017年11月30日《西夏区兴泾镇回乡风情特色小镇项目进展情况》，卫生院、照料中心、展览馆及商业均已施工，预计年底完成主体封顶；公园标段市政工程年底可全部完工，绿化工程因苗木种植受土壤及气候影响种植成活率不高，调整为2018年春季绿化。

政府购买服务做工程涉违规

在这些项目中，记者通过查询宁夏公共资源交易网发现，其一期工程主题公园一标段的中标单位为宁夏金鼎昌建设工程有限公司，中标金额约为830万元，二标段中标单位为陕西永恒园林工程有限公司，中标金额为594万元，两标段工期均为150日历天。旅游接待中心中标方为宁夏海山佳盛建设工程有限公司，金额约为1144万元，工期为180日历天。

据记者查询天眼查，宁夏金鼎昌建设工程有限公司、宁夏海山佳盛建设工程有限公司的主要经营范围均为建筑工程。

用政府购买服务来做工程建设为什么违规呢？

根据《政府采购法》，政府采购指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。其中明确，服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。

审计结果指出，2017年，财政部发文（《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》）明确要求：严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。

中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚向《每日经济新闻》记者分析，此前对于政府购买服务的规定，地方政府有所误解、混淆。要建设一个工程项目，地方政府还有许多合规的融资方式，如发行地方政府债券、PPP、股权投资基金等等，地方政府之所以选择政府购买服务这种方式，在于其手续简单、时间短等。

天风证券固收团队的一份报告也指出，政府采购公开招标在中标之前，通常经过编制招标公告、发布招标公告并发出招标文件、组建评标委员会、开标、评标等流程，需要至少一个月左右；而如果采用单一来源采购的方式，最快仅需一周左右。

应避免政府举债建特色小镇

近年来，特色小镇备受地方政府和企业追捧。针对在推进过程中概念不清、定位不准等乱象，2017年底，国家发改委等部门发布《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》（以下简称“意见”），明确不能把特色小镇当成筐、什么都往里装，不能盲目把产业园区、旅游景区、体育基地、美丽乡村、田园综合体以及行政建制镇戴上特色小镇“帽子”。

《每日经济新闻》记者发现，兴泾镇回乡风情特色小镇项目很多，涉及面也非常广，既包括安置房，也有主题公园、交警中队等，具体建设分为两期，一期建设总用地面积394.97亩，总建筑面积约16.6万平方米，其中包括安置区用房13.69万平方米；项目二期新建建筑总建筑面积约11.6万平方米，总用地面积420亩，主要包括交警中队、派出所、安置房等。

值得关注的是，特色小镇的快速发展也带来一些问题。据克而瑞大数据统计，截至2017年底，全国特色小镇数量已经超过2000个。发改委发布的前述意见要求，各地区要注重引入央企、国企和大中型民企等作为特色小镇主要投资运营商，尽可能避免政府举债建设进而加重债务包袱。

上海财经大学教授郑春荣向记者分析，地方政府参与一些经营性或公益性项目，以前违规的成本很低，当地方建设任务紧急时往往出现不顾自身财力上项目的情况，造成隐性债务。在很长一段时间，地方政府通过固定资产投资来带动产业发展、经济发展，而在民间投资不活跃的地区，更多地依赖政府投资。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任徐林曾撰文指出，一些地区为了迎合特色小镇建设的指标考核要求，简单把产业园区戴帽为特色小镇，内涵和外壳依然是产业园区，营造的发展环境也是园区发展生态，有的特色小镇甚至连一个居民都没有，完全颠覆了对传统小镇概念的理解。

另一方面，特色小镇不乏成功案例，在浙江率先探索的模式受到高度重视。据当地媒体报道，浙江余杭梦想小镇在建立两年之时，吸引了创业项目910余个，其中已有90余个项目获得百万元以上融资。

前述意见也明确，浙江特色小镇是经济发展到一定阶段的产物，具备相应的要素和产业基础。各地区发展很不平衡，要按规律办事，树立正确政绩观和功成不必在我的理念，科学把握浙江经验的可复制和不可复制内容。