每经专访上海交通大学凯原法学院胡加祥教授：自贸区是政策高地和制度创新突破口

▲胡加祥

每经记者 张 韵 每经编辑 姚治宇

设立第三批自贸试验区是国家构建开放新格局的一项重大战略举措。在挂牌一周年之际，7大自贸区在将经验复制推广的同时，正酝酿新一轮改革开放创新的任务清单。

从保税区到自贸试验区，再从自贸试验区到未来的自由贸易港，在投资、贸易、金融等方面政府职能不断突破,推动形成中国对外开放新格局。那么，自贸试验区过去制度创新的成果如何？又存在哪些发展瓶颈？未来如何展开新的实践？日前，《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）采访了上海交通大学凯原法学院教授、亚洲法律中心主任胡加祥。

“它们不是税收的洼地，而是政策的高地。”多年参与上海自贸区建设课题论证和分析的胡加祥教授认为，自贸试验区的特点就是给制度创新一个施展的空间和舞台。

“法不禁止皆可为”鼓励创新

NBD：如何看待中国自由贸易试验区在制度创新上的贡献？刚满一周年的第三批自贸区有何特点和成效？

胡加祥：首先需要避免社会上一种普遍的认识误区。作为政策的试验地，自贸区与以往的深圳、珠海、厦门等经济特区不同，不是靠税收优惠来吸引国内外的投资贸易，它主要的目的是简化行政审批手续。

然后再看目前为止中国的11个自贸区，它们在整体上服务于国家制度创新的总目标，同时每个自贸区都有各自的侧重。比如多个自贸区本身也担负着直接与“一带一路”建设进行对接的任务。

福建、广东自贸区主要通过“21世纪海上丝绸之路”加强与沿线国家的经贸对接力度；河南自贸区以打造多式联运国际物流中心为目标，在航空方面的制度创新会成为重要的发展方向；重庆自贸区聚焦建设“一带一路”和长江经济带的互联互通枢纽，不断拓展中欧班列是其制度创新的重要目标；而四川、辽宁自贸区则是在带动国内西南、东北地区的经济发展和对外开放任务上施展创新抱负。

而独具特色的浙江自贸区，因若干个岛屿形成的天然屏障，使得油品企业快速集聚，成为成品油等油类战略储运基地，在探索保税油跨关区直供、保税燃油加注“一口受理”平台等制度创新上发挥作用。

总而言之，自贸区不是税收的洼地，而是政策的高地。

NBD：那么自贸区又在全国制度创新、法律完善中扮演怎样的角色？

胡加祥：比如“负面清单”是自贸区成立的一个最大的贡献，它的贡献在于一种观念的转变，可以说是“法不禁止皆可为”的典型代表。自贸区设立的目标是去突破现有制度的束缚，当然这种突破不是想干就能干，首先需要征得国家有关部门的同意。

在2013年上海自贸区设立之后，全国人大就专门授权上海自贸区暂停实施“三资企业法”若干条款的法律规定，可以看出自贸区的制度创新也在立法层面得到保障。

当然，更多的还是一些行政管理上的规定，比如在市场准入方面，自贸区可以通过国务院各部委许可以后先开一个口子，在自贸区内先行先试，如果试行成功了，就可以把这些限制在全国层面逐步取消，这样就打开了这个市场。

所以现在自贸区的一个主要的特点就是给制度创新一个施展的空间和舞台。

金融创新像“带着枷锁跳舞”

NBD：从细分领域来看，比如跨境双向人民币资金池、设立FT账户是自贸区的重要创新成果，您如何评价目前国内自贸区范围内的金融制度创新？

胡加祥：中国自贸区主要有三个区块在进行金融创新，上海和深圳是最有条件的。但现在的金融制度创新存在无法突破的根本性问题。

因为它仅仅是在自贸区这么一个小小的范围里面做实验，几年开放下来可能确实没有发现外资进入存在什么太大的风险，但想要在全国层面做到金融开放，单从人民币资金池看是没有可比性的，这个系统性风险我们谁都无法预料。

要是盘点一下上海自贸区这几年的发展积累，相对于当初设立的几个目标，应该说金融领域改革的成绩是最不尽如人意的，但这个不怪上海。

NBD：那么以新加坡、香港、上海三个亚洲金融中心为例，如何去平衡国际金融中心建设当中制度创新和风险防控之间的关系？

胡加祥：从亚洲金融中心而言，之所以说成绩不尽如人意，一个很重要的原因是，一切的改革创新的最终目的是将经验复制推广到全国范围，而金融是全国的一盘棋，不可能给上海一个单独的金融区域。

具体来说，内地用的还是人民币结算，而上海不可能像香港有自己发行的货币和一套金融管理体制。虽然上海自贸区给人民币结算划定一个资金池，但这个资金池里的金额和整个金融系统是隔开的。

上海自贸区要建设金融中心，和香港、新加坡有一个本质的区别，一个形象的比喻是“带着枷锁跳舞”。上海自贸区目前拥有的金融制度创新，无法撬动我们整个国家的金融体制。

所以，下一步金融制度改革，就像中国的经济不可能一口吃成胖子一样，要一点点地去完善。

发挥地方政府主观能动性

NBD：在市场准入方面，外商投资有“负面清单”等，您如何看待目前投资领域的制度创新？

胡加祥：刚才说到负面清单对自贸区最大的贡献是一种观念的转变，反过来说，负面清单对行政机关是有压力的。因为在国际上的通行做法是清单的内容只能越减越少，所以会迫使行政手续要越来越简化，市场要越来越开放。

不过，外商投资人进入中国市场目的是冲着利润去的，从这个层面上说，哪怕自贸区手续再简便，进来以后发现投资办厂没享受到投资优惠，对企业就没有什么吸引力。

另一方面，我国的不同地区行政办事效率不一样，例如浙江的“最多跑一次”在全省推广，那么不在自贸区的企业办事也非常简便了，甚至在办公点的选择、人才的招聘上更方便优惠，那么自贸区又凭什么去吸引外资。

按照这个逻辑去推断，未来新增企业的数量增长会放缓，所以不要被表面上的一些数字所迷惑了，自贸区的发展这几年固然有长足的进步，但也会存在一些只占坑、不开业的企业数量。

NBD：下一步要继续推进制度创新，在国际贸易领域实践方面您有哪些建议？有没有需要重点制度改革的领域？

胡加祥：目前没有，我觉得这是一个实践的过程，完全是自下而上的，发挥的是地方政府和相关机构的主观能动性。

自由贸易港结合了当年的经济特区和现在的自贸区的双重优点，因为它不单纯地靠减税，更多承载的是市场准入流程的简化。所以自由贸易港是相对自贸试验区发展的一个高级阶段，也同时意味着不可能遍地开花。国家未来可能会有更多第四批第五批自贸区出现，但从目前来看涉及到立法问题，在自由港的选择上就会谨慎得多。

说到底，自贸试验区就是国家建了一个舞台让职能部门尽情去发挥，需要做哪些事情向国家汇报，然后国家觉得可行，那么就先行先试，效果好且不存在问题，便把经验积累起来在全国推广。