李宇嘉：宅基地“三权分置”改革将让农民充分享受制度红利

李宇嘉

近日，国土资源部部长姜大明表示，中国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。

正如姜大明所言，这是一项重大理论和实践创新。它赋予了农民更多的财产权利，以分享改革开放和资产溢价的红利，解决城乡发展的不平衡、农民增收后劲不足，通过推进城乡要素平等交换，实现农村集体用地与国有土地同等入市、同地同权，建立城乡统一的建设用地市场。

十八届三中全会以来，我国对集体土地制度改革，采取的是系统的、全方位的顶层设计，即从确权、试点流转，再到2020年建立城乡统一的建设用地市场，最后达到赋予农民同等的土地权益，实现城乡一体化。十八届三中全会以后,集体经济范畴“三块地”（耕地、集体经营性建设用地、非经营性的宅基地）的改革全面提速。

由于集体土地关乎8亿农民的民生、社会稳定、耕地红线、生态保护，制度问题又相当复杂，实践中则采取了由易到难、渐进改革的一般路径。

首先，“三块地”改革试点之初，中央就提出坚守“土地公有制性质不能改变、耕地红线不能突破、农民利益不能受损”三条改革底线；其次，集体土地流转从最易环节展开，如耕地宅基地内部流转、经营性建设用地流转等。

事实上，十九大报告已明确，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。也就是说，在改革开放以来农村土地集体所有权和农户承包经营权“两权”分离的基础上，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行“三权”分置，这是继家庭承包责任制后，农村改革的又一重大制度创新。

“两权”分离实行农户平均承包土地，解决了十几亿人口的温饱问题。但是，承包经营权“两权合一”、土地碎片化（全国户均耕地7.5亩、5.7块）、封闭运行的格局，不适应城乡要素充分融合，农业经营方式多样化、规模化、产业化，农村人口大规模进城，农业成本上升，经营效率下降，以及农民要获得财产权益等新形势和新诉求。

因此，“三块地”中，耕地承包权近年来快速流转。目前，全国2.3亿农户中流转土地的超过了7000万户，比例近30%，经营耕地50亩以上的规模经营农户超过350万户，新型职业农民超过1200万人，农民合作社达到190万个，主要农作物耕种收综合机械化水平超过65%。

承包地“三权”分置改革还引导和推动更多资本、技术、人才、管理、金融等要素向农业农村流动，推动发展多种形式的适度规模经营，催生了家庭农场、合作社、农业企业等多种类型的新型农业经营主体，为中国特色农业现代化开辟了新路径。

同时，集体建设用地入市也轰轰烈烈地展开。特别是针对新市民建设市场化的租赁住房，2017年国家确立了13个热点城市开展试点，这已成为大城市集体建设用地入市稳定和可行的渠道。

但目前，“三块地”中，唯有宅基地市场化流转进展不足。事实上，近年来随着大量农村劳动力向城镇迁徙，整村“空心化”问题很严重。中科院2013年的测算显示，全国宅基地总共约有2.7亿亩，空置约1.14亿亩，占比近40%。如果不改变用途，处于空置状态的这1.14亿亩宅基地，多半还要继续空置下去。

未来，我国城镇化浪潮不可阻挡，进城并分享城市化和现代化红利，这是互联网消除信息不对称、交通大发展降低城乡交融成本后，多数农民的强烈诉求。1.14亿亩差不多相当于5个北京市的大小了，这是巨大的资源错配和浪费。

目前看，全国可入市的经营性集体建设用地只有5000万亩，一部分已经以各种形式（小产权房、加工制造基地、工业区等）进入市场，且不是每一个村都有经营性建设用地，也即村民间拥有的经营性建设用地的份额差别较大。但是，村民宅基地拥有差别不大，世代居住也使得权属更明确，更易于流转。宅基地相比建设用地会低廉一些，按每亩50万元计算，将盘活50万亿元以上，这是巨大的财产红利。

近年来城乡间庞大的基础网络完成铺设，不仅包括道路、有线电视、通讯网络、物流等，也包括土地承包、新农合和新农保等社会保障和公共服务网覆盖面扩大。有形和无形网络覆盖，把13亿人连在一起，也促成了史无前例的城乡要素融合。

一方面，高成本驱使城市居民到乡村承包土地，开展规模化种养殖，完全可通过村村合并、农民集中居住，将宅基地复垦为耕地，将被点状分布的宅基地分割的耕地连片，实现更高水平的规模经营。

另一方面，调整农业结构，促进农村一二三产业融合发展，发展特色产业、休闲农业、乡村旅游、农村电商等新产业、新业态，这既是城乡居民对美好生活向往的诉求，也是在坚持土地集体所有权，稳定农户承包权的基础上，充分放活土地经营权，夯实农民财产权收益，实现共同富裕。

此外，在用途管制的框架内，可以通过建设用地“增减挂钩”等模式来实现宅基地其他合法流转形式。早在2013年，国土部就批准将“增减挂钩”试点扩展到29个省市区。宅基地复垦释放出建设用地指标，可在大城市公开市场化出让，这一模式可以说是农村居民分享城市化、土地资产收入的重要途径。

（作者为深圳市房地产研究中心研究员）