地方政府、民办高校、房产开发商三方，几份在法律上存在疑问或缺陷的合同，签出了一件民事纠纷并走上了法庭。与此同时，《每日经济新闻》记者在辽宁抚顺调查时发现，在这起纠纷背后，存在着地方招商引资优惠政策被“转让”的现象。
每经编辑 张怀水
每经记者 张怀水 每经编辑 陈旭
招商引资、整合优势资源，原本是地方政府提升经济、改善民生的重要举措。然而在某些地方，政府引资政策在贯彻落实时却出现了“荒腔走板”的现象，甚至存在有市场主体变相“转让”政府优惠政策获利的行为。
2017年12月21日，辽宁抚顺博圣房地产开发有限公司总经理奚立维向《每日经济新闻》记者爆料，自己通过公开竞拍获得一块土地的使用权，却要向沈阳工学院（原名沈阳农业大学科学技术学院）支付6000万元的“好处费”。
既然是公开竞拍土地，为何会牵扯到第三方，并要支付高额费用呢？串起地方政府、开发商和学校的是几份十分蹊跷的合同。
记者梳理事情原委后发现，在2011年，沈阳工学院曾与博圣公司签署《合作协议》书，授权并委托博圣公司独立、独资开发学校北面一块空地，并可对外销售。但需要支付给学校1000万元现金和一栋等值5000万元的教师住宅楼作为回报。
然而奚立维在后期开发中发现，学校委托自己开发这片土地时，国有土地使用权并不属于学校，开发商要经过法律规定的土地“招拍挂”手续，购得土地使用权才能继续开发。
学校授权开发商在一块其自身都没有使用权的土地上施工建楼，这件事本身就很蹊跷。而作为开发商，为何会答应学校的要求并签署《合作协议》呢？沈阳工学院与开发商之间究竟达成了什么样的协议？6000万元的“好处费”又是怎么一回事？
对此，《每日经济新闻》记者奔赴辽宁省抚顺市展开了深入调查。牵出了当地相关部门招商引资政策所留下的一笔糊涂账……
▲图为尚未完工的御府龙湾楼盘一角 每经记者 张怀水 摄
2017年12月24日，《每日经济新闻》记者来到博圣房地产开发有限公司与沈阳工学院合作开发的地段，该地段紧挨沈阳工学院北侧，楼盘名称为御府龙湾。
据记者现场观察，该楼盘共有11栋楼，但尚未完工，工地上还留有工棚，周围拉着铁丝网，部分住宅外墙也没有粉刷。楼与楼之间整齐排列，唯独在第一排楼拐角处留出一大块空地。
奚立维表示，留出的这块空地，原本是用来建教师住宅楼的。而记者眼前这片尚未完工的住宅楼盘，就是开发商博圣与沈阳工学院之间所有矛盾的起源。
沈阳工学院官网显示，沈阳工学院是经教育部批准的一所民办普通本科高等学校。
根据抚顺中院的民事判决书，由于教师楼未能按时交付，沈阳工学院要求博圣公司按照《合作协议》约定，赔偿5000万元现金和总开发价10%的违约金，合计约7000万元（根据沈阳工学院与博圣签署的合作协议约定，如一方违约，需要支付给对方该项目总投资的10%作为违约金，即2000万元）。
奚立维出具的《合作协议》中第5条约定，开发商需要保证给沈阳工学院该项目税后收益。具体包括1000万元现金和等值5000万元（面积为11900平方米）的教师楼一栋；而《协议》第7条约定，双方如一方违约，需支付该项目总投资的10%作为违约金。
对于高达7000万元的赔偿，奚立维告诉《每日经济新闻》，自己于2011年确实和沈阳工学院签过一份《合作协议》，也清楚《合作协议》约定的赔偿规则。“此前，我已按照协议支付1000万元现金给学校。但这块地在开发过程中，沈阳工学院没有出一分钱，博圣公司承担了从拿地到开发建设的所有费用。”
而作为该事件的另一方合作主体，沈阳工学院则坚持向博圣公司索要剩余赔偿，并声称开发商不仅违约，而且在开发过程中还享受到学校给予的优惠政策。
《每日经济新闻》记者独家拿到了2014年12月9日沈阳工学院董事长王兆宝给抚顺中院出具的一份《情况反映》书。在这份《情况反映》里，王兆宝表示，学校与博圣合作的形式是，依据沈阳工学院已从政府取得的招商引资优惠政策进行合作。
那么，沈阳工学院到底获得了什么样的优惠政策呢？王兆宝强调，抚顺经济开发区管委会按每亩70万元的价格为沈阳工学院预留教师住宅用地，博圣公司也按这一价格摘牌，120亩土地总共缴纳土地出让金8458万元。“2013年12月5日，博圣公司用该地进行抵押贷款时，土地评估价格折合每亩148.6万元，总价1.8亿元，博圣公司由此获利1亿元。”
此外，王兆宝还表示，截至沈阳工学院起诉之日，博圣公司没有准备建设教师住宅区的资金，没有做出相应的设计、规划、材料进场、设备进场、施工合同签订等一切前期准备工作。
但奚立维给出的另一个解释则是，沈阳工学院在未获得土地使用权的前提下就与公司签订了《合作协议》，并制定税后收益。“实际开发时我才发现，公司必须先缴纳土地出让金获得使用权，才能继续开发。博圣公司参与竞拍支付8458万元获得国有土地使用权，而学校不仅不出一分钱，还向我索要6000万元税后补偿。”
事情的起因还要回溯到7年前。
2011年1月26日，奚立维通过他人引荐，与沈阳工学院董事长王兆宝结识。王兆宝表示，管委会预留给学校120亩教师住宅用地亟待开发，于是两人达成了合作的意向。
经查，奚立维于2011年1月30日注册了抚顺博圣房地产开发有限公司。仅仅12天后，2011年2月11日，抚顺博圣房地产开发有限公司便与沈阳工学院签署了《合作协议》。也正是这份《合作协议》，明确了博圣与沈阳工学院之间的合作细则及补偿方式。
谈及当年签署《合作协议》的场景，奚立维在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，当时自己从王兆宝处获悉，合作开发地块是政府预留给沈阳工学院的，不仅能够享受政策优惠，而且住宅可以以商品房形式对外销售。“王兆宝还告诉我，开发地块下面含有矿砂，蕴含价值高达2000万元，建设过程中把矿砂卖了还能有额外收益。”
2018年1月8日，《每日经济新闻》记者通过电话与王兆宝取得联系。王兆宝向记者表示：“不方便接受采访。”当问及所开发地块下是否含有价值2000万元的矿砂时，王兆宝予以否认，并表示从未向奚立维作过类似的承诺。
记者通过梳理发现，2011年2月11日，沈阳工学院与博圣公司一共签署了两份《合作协议》。据第一份《合作协议》约定，沈阳工学院全权委托博圣公司开发建设指定地块，用于解决学院教师住房紧缺问题，剩余部分可以通过商业形式对外销售。项目开发建设周期自2011年5月~2014年5月止。商品房出售由博圣负责，沈阳工学院负责协调开发区办理相关前期手续。
第二份《合作协议》约定，博圣公司全资、独资开发，在开发过程中沈阳工学院不得干预。博圣公司保证给沈阳工学院项目税后收益。税后收益包含1000万元现金和面积为11900平方米的教师住宅楼一栋（双方折算价值为5000万元）。
从上述两份《合作协议》内容不难看出，沈阳工学院和博圣的合作本质是在整个项目开发过程中，学校主要负责帮助开发商协调该项目摘牌前进行方案申报以及开工事宜，但几乎不涉及资金方面的投入。博圣开发商拿着学校的授权书独立、独资开发，并保证给予学校税后价值6000万元作为补偿。
沈阳工学院仅仅帮助开发商协调管委会、申报方案，就能获得6000万元的高额收益，这似乎有些不符合常理。那么，博圣公司之所以愿意进行合作，核心就在于沈阳工学院与博圣合作之初就允诺的那项“优惠政策”。而事后争议的焦点恰恰也正是这项“优惠政策”。
▲售楼处的沙盘模型上能看到该地块有一个角落仍未开发 每经记者 张怀水摄
奚立维明确告诉记者，沈阳工学院北侧的住宅用地是博圣通过公开招拍挂获得的，和学校没有任何关系。“学校向博圣公司索要赔偿，是完全没有道理的。”
什么是招拍挂？根据我国《土地法》及国土资源部相关规定，土地招拍挂制度是指我国国有土地使用权的出让管理制度。对于经营性用地必须通过招标、拍卖或挂牌等方式向社会公开出让国有土地。招拍挂制度旨在让土地以更公平、合理的价格出让，减少人为干扰因素。
有法律专业人士接受《每日经济新闻》记者采访时表示，既然开发商通过招拍挂获得土地使用权，理论上就不具有排他性，属于自由市场竞争。既然是自由市场竞争，就不存在所谓的优惠政策。
博圣与沈阳工学院在合作过程中有没有享受到优惠政策？当地政府预留给学校的120亩住宅用地使用权到底归谁？源头就在于2010年抚顺经济开发区管委会与沈阳工学院签署的那份《项目合同书》。
几经努力，《每日经济新闻》记者独家拿到了抚顺经济开发区管委会与沈阳工学院于2010年1月15日签订的《项目合同书》。据《项目合同书》内容显示，管委会为支持沈阳工学院办学，并解决学院教师住房问题，同意为学院预留住宅用地约100亩。管委会计划在2010年10月将该宗土地挂牌上市，学院需要按上市成交价格缴纳土地出让金。
同样是在2010年1月15日，管委会与沈阳工学院还签署了一份《补充合同》，《补充合同》在主合同基础上，明确了所谓预留土地的出让价格。
这份《补充合同》内容显示，管委会同意按每亩70万元的价格向沈阳工学院收取土地出让金，学院应在合同签字后30日内，向管委会缴纳住宅用地预订金500万元。
此外，《补充合同》第六条还规定：“教师住宅用地由沈阳工学院作为法人代表的房屋开发公司摘牌并组织开发建设，除教师用房外可对外销售。”
根据《项目合同书》与《补充合同》内容至少可以明确两点信息，第一，这块教师住宅用地是管委会预留给沈阳工学院的；第二，管委会与学校之间约定土地出让价格为70万每亩。
有律师接受《每日经济新闻》记者采访时表示，地方政府出让国有土地使用权一般分为协议转让和招拍挂两种形式。“协议出让土地方案和底价经主管部门批准后，市县国土部门可就土地出让价格与用地者充分协商，达成一致。而招拍挂则是市场竞争行为，不具有排他性。”
“只要协议中约定具有排他性的表述，都属于（协议）转让范畴。沈阳工学院与管委会签订的《项目合同书》中涉及预留土地、约定出让价格等，这些都属于排他性表述。而主合同第五条又约定，甲方将在2010年10月将该宗土地挂牌上市，乙方按上市成交价格缴纳土地出让金。合同本身的表述，前后之间就是自相矛盾的。”该律师进一步解释。
记者通过查询抚顺市国土资源局备案的合同编号为2113052011ak017的《国有建设用地使用权出让合同》发现，宗地编号为2010-19-04#的涉案土地，出让人为抚顺市国土资源局，受让人为抚顺博圣房地产开发有限公司。出让方式为公开招拍挂，出让价格为8458万元。
从以上几份合同的签订时间来看，沈阳工学院与博圣合作开发的地块是博圣公司通过招拍挂形式摘牌获得。摘牌前，土地也并未协议转让给沈阳工学院。沈阳工学院授权委托博圣公司开发并签订《合作协议》时，并不具有土地的使用权。
中国商法学研究会会长赵旭东表示，沈阳工学院以提供或变相提供土地实现与博圣公司展开合作，其核心在于，博圣公司在签署《合作协议》时，客观上误认为土地已经批给沈阳工学院，导致实际开发成本与预期出现了差别。
“虽然抚顺经济开发区管委会与沈阳工学院之间就土地出让定有协议并约定相关优惠政策，但该优惠政策并未实际出现在招投标文件中。开发商通过招拍挂获得土地使用权，也没有享受到任何形式的优惠。”赵旭东说。
当事人奚立维表述就更加直白。“如果只是去公开拍回一块地搞地产开发，我为什么要给学校建教师楼，还给他们1000万元现金做回报呢？这根本说不通嘛。”他向记者再三强调，自己和沈阳工学院签订协议时，是以为校方已经获得了土地的使用权。可实际上自己是通过招拍挂拿到了土地并进行开发，那在向地方政府交纳8458万元的土地支付款以外，为什么还要再给校方现金和住宅楼，这也等于是学校通过转让这个优惠政策，获得了6000万元的税后收益。
在抚顺经济开发区管委会与沈阳工学院签署的《项目合同书》第一段有如下叙述：为推动沈抚新城高等教育事业发展，引进沈阳工学院进入沈抚新城。经双方认真协商，就利用沈阳工学院现有教育资源基础上，适度增加教育用地签署协议。
由此可见，沈阳工学院拿地开发，解决教师住宿问题并非空穴来风，而是在招商引资背景下所享受到的政策优惠。也正是这些所谓的优惠政策，导致开发商与学校之间跨度长达7年的纠纷纠缠不清。
《每日经济新闻》记者了解到，在抚顺中院受理案件期间，开发区管委会和开发区招商局还曾分别向法院呈送一份情况说明，来表明当地政府部门的立场。两份《情况说明》在强化地方政府立场的同时，其表述内容与既定事实同样存在前后矛盾的情况。
在第一份由管委会出具的《情况说明》中，管委会声称，经管委会多次研究，同意为沈阳工学院预留100亩教师住宅用地，给予每亩70万元的地价政策。若无沈阳工学院的整体搬迁至新城，合同中约定的住宅位置将不会单独出售，也不会给予70万元/亩的地价政策。
第二份由抚顺经济开发区招商局出具的《情况说明》中同样声称，如果博圣公司不持有沈阳工学院的授权书，如果多家企业报名参与竞牌竞争，尤其是在开发区承诺为解决沈阳工学院教师住房问题而预留100亩住宅用地的情况下，博圣房地产开发公司只能以竞争价格高价取得该块土地。
两份《情况说明》都非常清晰地表达出，为支持沈阳工学院办学，政府给予其诸多政策优惠和便利。而博圣作为开发商，是因为得到学校的委托和授权，才能以优惠价格拿到国有土地开发使用权。
开发商拿地与学校之间有无直接关联？赵旭东对此表示，土地挂牌公告是在中国土地市场网等政府公开网站公开公告，全国任何有意向的竞买人均可参加竞买。“抚顺经济开发区管委会无法控制竞拍人，更无法控制竞拍价格。博圣公司在土地招投标过程中无法、也不可能享受到管委会向沈阳工学院允诺给予的相关优惠政策。”
《每日经济新闻》记者通过中国土地市场网查询到，2011年1月13日，中国土地市场网刊登了《抚顺市国土资源局抚顺经济开发区分局国有土地使用权挂牌出让公告》显示，当时参与挂牌的地块有16个地块，并详细记载了面积、出让底价等。其中，涉案土地也在挂牌出让序列中，但没有信息显示该地只能有沈阳工学院或者沈阳工学院委托的竞买人竞买。
有律师向《每日经济新闻》记者表示，根据最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释，以开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定为无效，只有县级以上国土部门才有资格签订土地转让协议。
“开发区管委会通过订立《项目合同书》的方式为沈阳工学院预留土地、约定土地出让价格等优惠政策，从法律层面来看是无效的，反而很容易对第三方造成误读和误解。”该律师认为。
围绕管委会优惠政策的依据，以及博圣公司通过招拍挂获得土地与优惠政策的关系等问题，《每日经济新闻》记者多次求证。
2017年12月25日，《每日经济新闻》记者来到抚顺经济开发区管委会了解当年沈阳工学院与管委会签订《项目合同书》的具体情况。面对记者的疑问，管委会党工办负责人以接受省市一级媒体采访必须得到市委宣传部授权为由，拒绝回答任何问题。
记者随后来到抚顺市委宣传部，宣传部新闻处负责人表示：“抚顺新区原管委会主任佟泽宾目前正接受组织调查，一切以最终调查结果为准。”记者询问沈阳工学院与开发商土地纠纷是否与佟泽宾案有直接关联时，该新闻处负责人回应：“不清楚，不知道。”
根据公开资料查询得知，佟泽宾自2005年~2013年5月始终在抚顺经济开发区担任管委会主任一职，2017年4月28日，经辽宁省委批准，辽宁省质量技术监督局党组成员、副局长佟泽宾涉嫌严重违纪接受组织审查。
2017年12月25日中午，《每日经济新闻》记者将采访函交给抚顺市委宣传部新闻处，新闻处表示愿意帮记者和管委会对接，并答应一周内给予答复。2018年1月5日，记者再次致电抚顺市委宣传部新闻处，对方表示已将采访函转交给抚顺经济开发区管委会。然而大约一周后，2018年1月11日，当记者致电抚顺经济开发区管委会时，对方表示：“从未收到记者采访函，也不清楚该事件的具体情况。”
截至记者发稿时，仍未得到上述两单位的任何回复。
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