冯焱东：如何在房地产调控中分清中央和地方事权

冯焱东

在上周刚刚闭幕的中央经济工作会议中，针对房地产调控首次提出“分清中央和地方事权”，笔者认为这是对房地产调控认识的一个重大进展和深化，对于完善房地产调控将发挥关键的作用。

众所周知，房地产是个地方性产业，地方政府对房地产健康发展与否影响极大，主要表现在这几个方面：

一是各地各城镇的土地供应主要掌握在地方政府手中，虽然新增建设用地指标受国家统一计划安排，但地方政府有各种方法可以盘活庞大的存量土地，每年出让多少土地、以什么底价出让、土地竞拍时溢价到一定程度后如何处理、土地款的付款方式、出让地块的主要区域分布、保障房租赁房土地的安排、住宅商业及公建配套基础设施等各种用地的比例如何等等，主要由地方政府确定。

二是在需求端调控的手段、力度和及时性等方面，地方政府也发挥着重大作用。比如购房入户政策、二手房交易的促进或抑制政策、购房租房的补贴政策、限购限贷限价政策的协调与落地、供应过大时鼓励需求的各项政策及时或延时推出等等，地方政府有很大的话语权。

三是拆迁政策。拆迁对一个城市房地产的供应和需求两方面都会产生直接影响，在某些时段甚至成为左右房地产发展趋势的首要因素，而拆迁政策主要由地方政府研究制定。

四是城市规划及短中期建设计划对房地产影响很大，城市规划是房地产发展龙头，总体规划、专项规划、区域规划、控制性详规、修建性详规、近期建设计划等，直接决定了房地产发展的空间与时间安排，这些主要由地方政府主导。

五是地方政府必要时可以约谈开发商，进行窗口指导，还可以通过地方国企的开发销售行为来引导当地市场。

六是地方政府在地方房地产发展与调控的舆论导向上有较大影响力。

总之，无论是地方房地产的发展，还是地方房地产的调控，地方政府的作用极为重要、不可替代，地方政府可以通过土地供应、住房需求、行政、地方法规、财税、金融、窗口指导、城市规划、舆论引导、拆迁等多种手段对房地产发挥全方位的影响力。

虽然房地产是一个地方性极强的产业，但中央政府对这个行业同样高度关注，因为房地产关系到千家万户的住房问题，关系到金融稳定和经济安全。

房地产发展得好，可以拉动经济增长；房地产发展出现问题，则可能威胁整个经济金融安全与社会稳定，所以中央政府必须责无旁贷地担负起调控的重大责任，特别是财税和金融两大宏观调控政策以及土地宏观政策、城镇化政策对房地产影响至巨，这几大政策主要由中央政府主导，中央政府在宏观调控中必须考量其对房地产的影响，并专门制定相关政策。

房地产调控需要中央和地方政府共同参与，两者缺一不可。问题的关键是，中央和地方在房地产调控中需要处理好关系，分清事权，发挥两级政府协同作用，避免二者政策可能产生冲突。近些年来房地产市场调控之所以有一些不尽如人意的地方，很大程度上就是因为二者在房地产调控中的关系不够协调。

必须承认，中央和地方对房地产调控的立足点存在着一定的差异，回避这一事实，调控关系很难理顺。房地产业关系到国计民生，拉动性极强，关系经济增长及金融安全乃至社会稳定，中央对房地产能否健康持续发展格外关注。

同时房地产又是地方性产业，各地发展情况分化十分显著，按理地方政府应该是调控的责任主体，但地方迫于财政收入与GDP发展等压力，有土地收入最大化的倾向，这就与中央稳定地价、房价的调控目的直接冲突；而且地方领导核心考核目标并没有和房地产调控目标紧密挂钩，所以地方调控政策往往时机滞后且力度有限，经常是中央发话督导后才出台实质性措施，调控效果难免不太理想。

如何分清中央与地方事权、处理好中央调控与地方调控的关系？笔者认为，中央政府应注重以下几个方面：

一是鉴于房地产的地方性与各地分化明显的特点，中央要把房地产调控的主体责任落实到地方，并赋予地方足够权利，比如金融政策，地方可以有更大的发言权。在中央对地方主要考核指标中，加大房地产是否健康发展、房价是否合理的权重和力度。

二是中央政府首先要建立全国统一的房地产市场监测体系，应包括显性库存及其去化周期分析、潜在房地产供应量分析、需求预测分析、成交与价格走势监测、拆迁政策对房地产市场供求两方面影响、地方房地产调控主要政策、二手房市场走势、租赁房保障房建设情况、房价收入比、租售比、房地产金融等各种指标。

这些数据和指标，是评判各地房地产是否健康发展和实施调控的依据，也是中央判断地方政府调控是否得力、落实“房住不炒”政策到位与否的依据。

三是在中央财税、金融两大宏观经济政策及其他土地、城镇化等相关政策中，要单列出房地产的专项政策，进一步深化研究对房地产的影响及如何引导。在一线和热点二三线城市，房地产金融属性被强化，导致地价房价过快上涨，所以金融政策制定必须考虑房地产，房地产调控必须倚重金融。

四是中央各相关部门在房地产调控中的责权利关系要进一步理顺。金融部门管着房地产的“银根”，国土部门管着房地产的“地根”，住建部作为房地产主管部门却没有得力抓手，这就需要房地产调控的中央联席会议制度进一步加强。各部门应各司其职，责权利关系要清晰表述出来，保证中央各部门的协调性，避免谁都参与调控、谁都不负最终责任的“九龙治水”情况出现。而“一行三会”也可以贯彻中央“因城施策”精神，把房地产金融政策调整权力有条件下放到地方金融管理部门，确保地方金融管理部门配合地方政府，根据房地产市场异常波动随时采取措施。

与此同时，在房地产调控过程中，地方政府需要做好以下几方面工作：

一是提高认识，把房地产健康发展作为施政的一个重要方面，把房价控制在合理水平、保障房建设、租售并举、“房住不炒”等作为施政的核心目标之一。

二是保障房地产市场检测体系有效运转，实时把握市场发展动态，及时上报数据与指标，为两级政府调控提供依据。

三是地方政府也可以考虑建立房地产调控委员会，各相关部门如土地、住建、财税、规划、发展改革等部门分别参与，同时地方政府要加强与地方“一行三会”等部门的联系，保持顺畅沟通。

四是调控要及时出手，金融和财税等调控政策要常态化使用，不应出现市场激烈变化、政策却姗姗来迟甚至无动于衷的情况。这方面可以借鉴香港特别行政区的经验。香港作为全球范围经济自由度最高的地区之一，2009年至2015年的6年内对房地产7次出手调控，因为房地产市场变化很快，波动很大，调控必须紧跟市场波动情况及时出手，不能等到问题很严重时才有动作，要避免“急病遇到慢郎中”现象出现，做到调控的短效机制和长效机制并重。

五是地方金融部门要主动配合地方政府，并在地方调控体系中积极发挥主导作用。地方金融管理部门要充分意识到自己在房地产调控中的重大责任，积极维护地方房地产行业健康发展和金融安全，确保两者良性循环。

（作者为浙江铂睿资产管理公司副总裁）